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En l'absence de dispositions explicites dans les lois constitutionnelles de 1875 et dans le droit positif en général,
le Conseil d'État a affirmé en 1919 que les pouvoirs de police administrative du président de la République
lui revenaient « en dehors de toute délégation législative et en vertu de ses pouvoirs propres » inhérents à
son rôle de chef de l'Administration (CE, 8 août 1919, Labonne.). Ces « pouvoirs propres » permettent au
chef de l'exécutif de prendre toutes les mesures nécessaires pour rétablir ou assurer préventivement l'ordre
public sur l'ensemble du territoire national. Le Conseil constitutionnel a formellement reconnu la théorie
des pouvoirs propres de police du Premier ministre, jugeant que l'article 34 de la Constitution n'avait pas
retiré « au chef du gouvernement les attributions de police générale qu'il exerce en vertu de ses pouvoirs
propres et sans besoin d'une habilitation législative » (Cons. const., 20 juill. 2000, n° 2000-434 DC).
Les autorités de police administrative exercent leurs compétences de manière distincte : elles restaurent
l'ordre public ou préviennent l'apparition de menaces contre cet ordre. En revanche, les autorités de police
judiciaire ont pour mission de réprimer les troubles déjà survenus et, plus généralement, de « constater
les infractions à la loi pénale, de rassembler les preuves et de rechercher les auteurs » (CPP, art. 14). Cette
distinction, apparue il y a plus de 70 ans, résume-t-elle encore la distinction entre police administrative et
police judiciaire, sous réserve qu'elle ne l'ait jamais résumée ?
Il conviendra de voir qu'en effet, l'activité de police administrative demeure identifiée au principal par sa
visée préventive (I) bien qu'on assiste à une accélération des dynamiques contrariantes (II).
I. L'activité de police administrative, une activité encore
principalement identifiée par son caractère préventif
La nature préventive de la mesure de police administrative n'a jamais été aussi évidente (B) bien que les
principes originaires aient pu le laisser croire (A).
A. LE MAINTIEN DES PRINCIPES DIRECTEURS ORIGINAIRES EMPRUNTS D'EMPIRISME
Pour déterminer la nature d'un acte ou d'une action de police, le juge examine la finalité de l'action en
question, cherchant à savoir si elle visait principalement à prévenir ou à réprimer une atteinte à l'ordre
public. Dans sa décision du 23 juillet 2015, le Conseil constitutionnel s'est aligné sur cette approche binaire,
remarquable par sa simplicité et sa clarté.
La simple recherche de la finalité générale de l'action ne suffit pas, car les autorités de police, qu'elles
soient administratives ou judiciaires, agissent par définition dans un but de maintien de l'ordre public.
Il est donc nécessaire d'examiner l'objectif précis de l'opération et l'intention de ses responsables. Selon
le raisonnement de Jean Delvolvé dans ses conclusions sur l'affaire Baud en 1951, cette analyse permet
de qualifier une action de police administrative « tant que l'agent exerce une mission de contrôle ou de
surveillance générale, et que son enquête n'est pas orientée sur une infraction correctionnelle ou criminelle
précise » (CE, sect., 11 mai 1951, Cts Baud). L'acte de police administrative n'est ainsi pas nécessairement
lié à la prévention de l'ordre public. Il peut également répondre à la volonté de mettre fin à un trouble qui
s'est déjà manifesté (CE, 13 oct. 1982, Berrandou).
La méthode utilisée dans l'affaire Baud est fortement imprégnée d'empirisme. Elle requiert de prendre
en compte l'intention réelle des agents. De plus, elle conduit à examiner des aspects psychologiques, des
paroles, voire des gestes pour reconstituer la chronologie d'un événement et, en définitive, la nature de la
décision finale. Pour reconnaître la nature judiciaire d'un acte, le juge considère ainsi que des agents peuvent
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