Mémentos - Finances publiques - 13e - 93

CHAPITRE 4 - L'adoption des budgets publics
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174. Le Gouvernement a eu recours à une loi de finances spéciale pour l'année 2025 à
la suite de la motion de censure du 4 décembre 2024 qui a réuni 331 voix sur les 288
requises. Michel Barnier est devenu le premier chef de Gouvernement renversé après
avoir engagé sa responsabilité sur le fondement des dispositions de l'article 49, al. 3
de la Constitution. Cette loi de finances spéciale, non seulement autorise le Gouvernement
à percevoir les impôts existants mais permet également à l'Etat et aux organismes
de sécurité sociale à recourir à l'emprunt pour financer leurs dépenses
(L. nº 2024-1188, 20 déc. 2024).
Préalablement saisi pour avis afin de déterminer le cadre juridique d'emploi de cette
catégorie de loi de finances, le Conseil d'État a relevé que ni la Constitution ni la LOLF
n'avaient expressément prévu la procédure à suivre dans un tel cas. S'inspirant de la
jurisprudence constitutionnelle résultant de l'épisode de 1979, le Conseil d'État invitait
notamment le Gouvernement à s'inspirer des règles prévues par l'article 45 LOLF et à
déposer un PLF spéciale, le tout justifié par la nécessité d'« assurer la continuité de la
vie nationale » (CE, Avis relatif à l'interprétation de l'article 45 de la LOLF, pris pour
l'application du quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution, 9 décembre 2024,
nº409081).
B - Le contenu des lois de finances initiales et rectificatives
175. Lesloisde financesdéterminent, selon l'article 34 de la Constitution et l'article 1er
de
la LOLF, « la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État ».
Ainsi déterminées, les lois de finances initiales et rectificatives se définissent par leur
contenu - tel qu'il doit être pour que ces lois puissent être qualifiées de lois de finances.
Ce contenu matériel précisé, la loi de finances s'organise au travers d'une architecture -
opérant répartition des crédits du budget de l'État.
1) La délimitation matérielle du contenu des lois de finances
176. La LOLF procède à une délimitation du contenu des lois de finances. En fonction
des critères fixés par le texte organique, une loi sera ou non qualifiée de loi de
finances. Ainsi distingue-t-on trois contenus au sein des lois de finances :
- le contenu obligatoire sans lequel une loi de finances ne pourrait être qualifiée ainsi ;
- le contenu exclusif qui ne peut être présent que dans une loi de finances ;
- le contenu partagé qui peut indistinctement être présent au sein d'une loi de
finances ou d'une loi ordinaire.
Hormis ces contenus prédéfinis, une loi de finances ne saurait contenir d'autres dispositions.
Ces autres dispositions, par définition interdites, sont censurées par le Conseil
constitutionnel comme cavaliers budgétaires.
a) Le contenu obligatoire
177. Le domaine obligatoire des lois de finances comprend les dispositions que la loi
de finances doit nécessairement comprendre pour être qualifiée de loi de finances et
qui ne peuvent trouver leur place dans un autre texte.

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