Droit et Société - Tome 35 - Les impensés du droit administratif - 139

Laurence LEMOUZY
une carte. Cependant le territoire n'est pas qu'un espace. Jacques Caillosse le
pense comme une institution : « Parler de territoire conduit à quitter très vite
l'espace matériel, physique et objectif pour entrer presque insensiblement dans
un univers pensé, voulu, organisé. Le territoire s'entend alors d'un espace réinventé,
recomposé, auquel des montages institutionnels et une cartographie juridique
donnent figure. Mais ce territoire-institution entre lui-même en résonance,
à l'intérieur d'un système de rapports avec d'autres institutions : institution
en interaction constante avec d'autres institutions » 5.
En ce sens, le territoire est une fiction juridique, c'est-à-dire une représentation
imaginaire de l'espace. « C'est bien ainsi que les territoires juridiques se
dessinent, en surimpression, sur les réalités matérielles de la géographie. » 6 Le
territoire devient alors une scène où l'État se représente. Il s'y représente de façon
matérielle à travers des frontières, des bâtiments, des infrastructures, et de
façon conceptuelle par des règles de droit, des institutions, des pouvoirs et des
compétences.
Cette représentation politique et institutionnelle n'est pas statique mais
mouvante, en particulier depuis la fin des années 1960. De ce point de vue,
l'histoire de la décentralisation et de la déconcentration est l'histoire des tentatives
de l'État à s'adapter aux réalités changeantes des territoires. Comme le
souligne Jacques Caillosse, « au fond, du rejet d'alors du programme gaulliste
de création des régions, jusqu'au redécoupage actuel de la carte régionale,
l'État n'a pas cessé de débattre avec une même question : comment adapter
l'action publique à la tectonique des territoires ? » 7 Dit autrement, l'État n'a
cessé d'imaginer de nouveaux « actes » de décentralisation et de déconcentration
pour adapter en permanence les organes de pilotage de l'action publique
aux mouvements des territoires. Il en résulte des réformes successives qui donnent
naissance à de nouveaux outils et/ou de nouvelles institutions. Nous pourrions
citer à ce sujet les établissements publics de coopération intercommunale
ou, plus récemment, les communes nouvelles, les métropoles, les pôles métropolitains,
les pôles d'équilibre rural et territorial. Ces formes juridiques ont été
imaginées pour institutionnaliser des territoires nouveaux - eux-mêmes parfois
nés de pratiques informelles.
Ces nouvelles scènes, l'État les formalise juridiquement pour mieux les piloter.
Cependant, ces scènes institutionnelles sont souvent des espaces clos et
déterminés, alors que les territoires de gestion des politiques publiques restent
ouverts et indéterminés 8. Si bien que l'imaginaire public qui préside à la création
de nouveaux territoires institutionnels peut être en décalage avec le changement
de nature des problèmes publics, qui correspondent de moins en moins
à l'assise territoriale des découpages politico-administratifs. Au centre de ce
5.
Jacques CAILLOSSE, « Quelques variations sur le thème : territoire(s) et institution(s) » , dan s
Pouvoirs Locaux, 107, IV/décembre 2015 - janvier 2016, p. 36.
6. Ibid., p. 37.
7. Ibid., p. 40.
8. Patrice DURAN, Penser l'action publique, LGDJ, Paris, 2010, p. 85.
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Recherches et travaux, vol. 35/2022

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