Revue - Droit et société n°118-2024 - 101

Le pouvoir normatif des fonctionnaires
chargés de mission du secrétariat général du gouvernement (SGG) qui supervisent
les interactions entre ministères, ainsi que les représentants du cabinet du Premier
ministre qui décident en dernière instance. Dans le cas observé, c'est précisément
cette ressource de coordination des acteurs interministériels au sein de l'appareil
gouvernemental qui permet à la DGPR de se déporter sur les projets de loi d'un
autre ministère, de faire endosser cette décision par le membre du gouvernement
chargé de défendre le texte choisi et, pour finir, d'activer et intéresser un nombre
suffisant de parlementaires de la majorité pour garantir le vote de l'article d'habilitation
et obtenir ainsi le droit de légiférer par ordonnance. Comme la ressource
de problématisation et de mobilisation, cette capacité à structurer et orienter les
échanges dans les espaces interministériels de la production normative permet
aux acteurs de la DGPR de maintenir leur emprise sur le processus de réforme, en
se préservant là encore de décisions susceptibles de faire évoluer le projet dans
des directions qu'ils jugent non souhaitables. Par ces deux leviers, l'administration
garde donc la mainmise sur la démarche réformatrice durant toute la phase amont,
jusqu'à la mise en écriture de l'avant-projet d'ordonnance. La suite du processus
apparaît en revanche plus incertaine, notamment parce que la mise en forme des
textes supports de la réforme s'effectue dans des espaces moins confinés, donc
moins faciles à contrôler.
II. Une phase aval moins facilement contrôlable par l'administration
Si en France, la fabrication des lois et des ordonnances est assez peu structurée29,
le processus d'écriture doit malgré tout emprunter un certain nombre
de passages obligés. Dans cette phase aval, plusieurs séquences sont ainsi plus
ou moins balisées30. La première est toujours consacrée à la rédaction d'une
première version de texte, généralement qualifiée d'avant-projet. Plus ou moins
ouverte aux parties prenantes du secteur, cette phase d'écriture se déroule selon
des modalités variables : des allers-retours à partir d'une proposition initiale
émanant de l'administration ; un groupe de travail technique chargé de définir
les principales orientations du texte et d'alimenter en contenus les rédacteurs
ministériels ; des réunions en accès restreint fonctionnant comme des ateliers
d'écriture collective, voire une combinaison de ces différentes formes de travail
en commun. Recouvrant parfois en partie cette séquence d'écriture, le deuxième
temps correspond aux consultations officielles et aux prises d'avis formels qui,
dans le cas du régime d'enregistrement, s'adressent à la fois aux groupes d'intérêts
directement concernés par l'évolution procédurale (notamment les fédérations
patronales et les associations environnementales) et le CSPRT déjà mobilisé au
29. Karine Gilberg, « La fabrique gouvernementale de la loi », La semaine juridique, supplément au
n° 10, 2017, p. 6-10.
30. Pour une description des étapes successives de la production des textes de loi, voir par exemple
Pierre Avril, « Qui fait la loi ? », Pouvoirs, 114, 2005, p. 89-99. DOI : 10.3917/pouv.114.0089.
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