Revue - Droit et société n°118-2024 - 107

Le pouvoir normatif des fonctionnaires
processus, permet de préserver les soutiens acquis en phase amont, de minimiser
les risques de contre-lobbying pour la suite et finalement, de conserver jusqu'au
bout la maîtrise des modifications apportées au texte. Faisant l'unanimité, le projet
d'ordonnance est alors assuré de traverser les dernières épreuves sans trop d'encombres,
s'agissant entre autres des réunions interministérielles, de l'arbitrage de
Matignon et de l'intervention du Conseil d'État, ce que confirme la version finale de
l'ordonnance en date du 11 juin 2009, approuvée et ratifiée sans grand changement
par rapport à la version projet issue des consultations formelles41. Plutôt efficace
dans l'ensemble, le contrôle exercé par l'administration reste toutefois faillible
dans certaines circonstances, comme le montre précisément le cas des élevages
qui constitue au bout du compte la principale réorientation du projet initial non
anticipée par la DGPR.
II. 2. Les imprévus d'un processus d'écriture globalement maîtrisé
Si comme l'indique ce rédacteur de l'ordonnance de 2009 « le régime d'enregistrement
est clairement la créature de la DGPR », il faut en même temps reconnaître que
cette créature ne correspond pas en tous points à celle imaginée au départ. Entre
la version initiale et la version finale du début des années 2010, on observe en effet
quelques déviations qui invitent à relativiser le pouvoir normatif des acteurs administratifs
et à noter, comme Jacques Chevallier, que leur emprise sur l'élaboration
des lois et règlements ne signifie nullement qu'ils disposent de la maîtrise totale de
cette production : « ils restent toujours en situation de dépendance institutionnelle
vis-à-vis du politique, ce qui constitue une limite structurelle de leur influence42 ».
S'agissant du régime d'enregistrement, cette limite structurelle apparaît nettement
dans le cas des élevages qui, au départ, ne figuraient pas dans le viseur de la DGPR
et qui, à l'arrivée, représentent plus de la moitié des installations concernées par
la nouvelle procédure.
Pour percevoir la pression politique qui amène les fonctionnaires de la DGPR
à revoir le cadrage initial de la réforme, il faut remonter à la phase amont, et, plus
précisément, au moment de la prise d'initiative et des discussions qu'ils engagent
avec les autres ministères, notamment celui de l'Agriculture, pour se mettre d'accord
sur les grands principes du nouveau régime. C'est en effet au cours de ces échanges
que le cas des élevages est débattu et que, finalement, les différents protagonistes
conviennent qu'ils ne feront pas partie des installations susceptibles de basculer
en enregistrement, même si les atteintes à l'environnement qu'ils engendrent sont
assez standardisables. Deux raisons principales justifient cette décision. La première
est qu'en général, ces activités font l'objet d'enquêtes publiques animées, où
41. Le décret d'application modifiant la nomenclature des installations classées et ouvrant certaines
rubriques au régime de l'enregistrement a quant à lui été approuvé le 13 avril 2010.
42. Jacques Chevallier, « La place de l'administration dans la production des normes », art. cité,
p. 634-635.
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