Revue - Droit et société n°118-2024 - 109

Le pouvoir normatif des fonctionnaires
régime de l'enregistrement pour les élevages. C'était juste de dire que dans une ordonnance,
on ne laisse pas ce genre de phrase. C'était une question de principe. Et puis c'était aussi une
question de préparer le futur. À ce moment-là, on ne savait pas si on en voulait ou pas, mais
si la phrase était maintenue, de toute manière, la question était réglée.
Confrontée à la pression du secteur agricole, la DGPR accepte de retirer la mention
aux élevages présente dans l'exposé des motifs, mais obtient dans le même temps,
par l'intermédiaire du cabinet et du ministre, un engagement ferme de Matignon
actant le principe de non-basculement défini au début du processus. Au moment de
l'approbation de l'ordonnance, la situation reste donc favorable à la DGPR, même
si le verrou politique censé garantir le maintien des élevages dans le régime de
l'autorisation n'a pas la force coercitive d'une disposition gravée dans le marbre de
la loi. Son efficacité est forcément moindre, car susceptible d'être remise en cause
par une alternance, voire un simple remaniement ministériel. Ce que confirme la
suite de l'histoire puisque la question des élevages, qui semblait réglée au moment
de mettre en œuvre l'ordonnance, resurgit deux ans plus tard, à la faveur du renouvellement
d'une partie des équipes ministérielles lié à la nomination du troisième
gouvernement Fillon. Un des rédacteurs de l'ordonnance, toujours en poste à la
DGPR à ce moment-là, détaille les circonstances de cette nouvelle offensive du
secteur agricole qui, cette fois, se traduit par un arbitrage défavorable au ministère
de l'Environnement :
Le coup des élevages, c'est un truc classique. Deux fois par an, pour le salon de l'agriculture
en février et le salon international de l'élevage en septembre à Rennes, on se fait convoquer
à Matignon pour savoir quelle annonce de simplification on pourrait faire. Et à un moment, à
force de racler les fonds de tiroirs et les fonds de tiroirs, parce qu'il n'y a quasiment plus de
réglementations environnementales sur les élevages ou presque, on n'arrive plus à être en
position de dire quoi que ce soit. On avait toujours dit que l'enregistrement ne s'appliquerait
pas, mais la FNSEA a fait remarquer que pour tous les industriels qui sont passés, désormais
leurs dossiers sont instruits en cinq à sept mois alors qu'eux, c'est toujours douze à quatorze
mois. Alors pourquoi eux n'auraient pas droit aux cinq à sept mois ? Du coup, Matignon a dit :
« Terminé, vous y allez. Point ! »
Si cet arbitrage s'inscrit dans un mode de relation classique entre deux ministères
concurrents habitués à se disputer sur la réglementation des installations agricoles, il
montre en même temps que les acteurs administratifs en charge de cette réglementation
ne sont pas toujours en mesure de cadrer les interventions des pouvoirs politiques
avec lesquels ils doivent composer. Dans certaines circonstances, la décision peut
leur échapper complètement, indépendamment des efforts qu'ils fournissent pour
en garder la maîtrise. Comme le dit ce représentant de la DGPR, « le basculement des
élevages, c'est un engagement politique qui n'a pas été tenu, que certains pourront
pour l'éternité nous renvoyer à la figure - et ils auront bien raison -, mais là on n'y
pouvait rien, nous, à ces discussions entre ministres ». Bien que vivement contestée
par une partie des parties prenantes, notamment les associations environnementales
partenaires de la DGPR, l'intégration des élevages dans le régime d'enregistrement
apparaît dès lors inévitable. Elle se fera en deux étapes, par le biais de trois arrêtés
de prescriptions, le premier, daté d'octobre 2011, concerne les vaches laitières tandis
que les deux suivants, datés de décembre 2013, officialisent le basculement des
autres rubriques correspondant aux élevages de porcs et de volailles.
Droit et Société 118/2024 ■
545

Revue - Droit et société n°118-2024

Table des matières de la publication Revue - Droit et société n°118-2024