Revue - Droit et société n°118-2024 - 91

Le pouvoir normatif des fonctionnaires
cette activité bureaucratique repose le plus souvent sur les services opérationnels
des ministères, notamment les bureaux compétents techniquement. Ils mettent
également en évidence que ce travail s'inscrit en général dans des processus de
décision longs et sinueux, nécessitant des interactions avec un grand nombre
d'acteurs, spécifiquement des supérieurs hiérarchiques, des homologues d'autres
ministères, des représentants de groupes d'intérêts, des membres du gouvernement
et, pour les lois et ordonnances, des parlementaires des deux assemblées6. Parmi
cet ensemble d'approches envisageant la production normative comme une œuvre
collective, quelques travaux s'intéressent plus particulièrement aux échanges
entre les services producteurs et les autorités politiques dont ils dépendent.
Dans un article portant sur les ministères de la Défense et des Affaires étrangères,
Hélène Dufournet met ainsi en lumière la façon dont la dimension juridique de
cette activité permet aux fonctionnaires de s'affranchir, en partie, des objectifs
définis par le politique7. Dans ce même registre, Edward C. Page montre, à partir
d'une analyse comparée de cinq pays européens (dont la France), que les acteurs
politiques n'interviennent ni de façon continue ni de façon active dans le processus
d'écriture des textes réglementaires, sans que cela signifie pour autant
qu'une complète liberté soit laissée aux services administratifs. En effet, deux
mécanismes de contrôle encadrent leur action : la nécessité d'obtenir une validation
politique pour chaque décision qui implique une évolution significative des
textes qu'ils produisent d'une part, la prise en compte permanente des réactions
de leur hiérarchie d'autre part8. De même, Jacques Chevallier constate que si le
rôle de l'administration dans l'écriture des lois et règlements est conçu comme
strictement subordonné, les fonctionnaires disposent en pratique de ressources
multiples qui leur permettent d'agir en relative autonomie vis-à-vis du pouvoir
politique et leur assurent de fait une emprise sur cette production normative9.
6. Edward C. Page, « The Civil Servant as Legislator: Law Making in British Administration »,
Public Administration, 81 (4), 2003, p. 651-679, DOI : 10.1111/j.0033-3298.2003.00366.x ; Jean-Luc
Bodiguel et Jean-Pierre Le Crom, « L'administration du travail et la production du droit du travail
(1906-1960) », Revue française des affaires sociales, 2, 2007, p. 157-165. DOI : 10.3917/rfas.072.0157 ;
Laure Bonnaud et Emmanuel Martinais, Les leçons d'AZF. Chronique d'une loi sur les risques industriels,
Paris : La Documentation Française, 2008 ; Emmanuel Martinais, « L'écriture des règlements
par les fonctionnaires du ministère de l'écologie. La fabrique administrative du Plan de prévention
des risques technologiques », Politix, 90 (2), 2010, p. 193-223. DOI : 10.3917/pox.090.0193 ; Didier
Torny, « L'écriture administrative des circulaires : autorégulation professionnelle, produit d'expertise
technique ou norme juridique ? L'exemple des risques iatrogènes liés aux prions », in Christian Bessy,
Thierry Delpeuch et Jérôme Pélisse (dir.), Droit et régulations des activités économiques : perspectives
sociologiques et institutionnalistes, deuxième édition, Paris : LGDJ, coll. « Droit et Société - Classics »,
2022 [2011], p. 285-300.
7. Hélène Dufournet, « " Sauver les meubles " en " sauvant la face " : faire la norme " à l'ombre " de la
communication politique », Droit et Société, 92 (1), 2016, p. 33-51. DOI : 10.3917/drs.092.0033.
8. Edward C. Page, Policy without politicians. Bureaucratic influence in comparative perspective,
Oxford : Oxford University Press, 2012. DOI : 10.1093/acprof:oso/9780199645138.001.0001.
9.
Droit et Société 118/2024 ■
Jacques Chevallier, « La place de l'administration dans la production des normes », Droit et
Société, 79 (3), 2011, p. 623-636. DOI : 10.3917/drs.079.0623.
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