Revue - Droit et société n°118-2024 - 95

Le pouvoir normatif des fonctionnaires
les difficultés rencontrées par ces unités déconcentrées dans l'exécution de leurs
missions et, dans le même temps, envisager des solutions susceptibles d'atténuer
ces problèmes. À leur niveau, ils n'ont toutefois pas la capacité de prendre seuls
l'initiative de tels changements, surtout s'ils nécessitent une révision de la législation
existante. Pour pouvoir agir, ils ont besoin de soutiens hiérarchiques et politiques,
ce qui suppose un travail préalable de problématisation et de mobilisation.
Dans le cas du régime d'enregistrement, la problématisation correspond à la
toute première étape du processus de réforme initié par les fonctionnaires de la
DGPR. Elle est le produit de discussions internes, menées en comité restreint, qui
permettent à la fois de préciser le constat justifiant l'intention réformatrice et, en
même temps, de s'accorder sur les orientations et principes susceptibles de résoudre
le problème. Progressivement détaillé dans des documents de travail, ce cadrage
associe la création du régime d'enregistrement à trois motifs principaux : premièrement,
si les services d'inspection bénéficient d'effectifs supplémentaires depuis
la catastrophe de l'usine AZF de 200115, ces renforts ne suffisent pas à faire face à
l'alourdissement progressif des tâches qui leur sont confiées (du fait notamment
de la multiplication des directives européennes visant les installations classées) ;
deuxièmement, dans ce contexte, les inspecteurs sont de plus en plus occupés à
instruire les demandes d'autorisation et de moins en moins sur le terrain à contrôler
les exploitants ; troisièmement, cette tendance, jugée contraire aux finalités du
métier, contribue à fortement dégrader les actions de l'inspection en faveur de la
sécurité industrielle. C'est ce qu'explique ce chef adjoints du bureau en revenant
sur les origines de la réforme :
La raison de fond était quand même qu'on n'en pouvait plus. [...] Parce qu'on se retrouvait dans
un système où on appliquait toutes les directives européennes à l'ensemble des installations
qui relevaient du régime d'autorisation. Du coup, il n'était plus question de proportionnalité.
[...] Alors que pour beaucoup de petites entreprises, finalement, on connaissait les prescriptions
à l'avance, on connaissait les impacts. Parce qu'on avait beaucoup de recul et quand on
analysait les arrêtés, on avait toujours le même type de prescriptions. Mais pour arriver à ce
résultat connu d'avance, il fallait quand même prendre tout un tas d'arrêtés sur mesure avec la
grosse artillerie. Il fallait à chaque fois tout réétudier, avec étude d'impact et étude de dangers.
On trouvait que ça n'avait plus beaucoup de sens.
Fondé sur ce constat, le régime d'enregistrement est donc conçu comme une
procédure d'autorisation simplifiée destinée à recentrer l'inspection sur son cœur
de métier, en redonnant du sens et de l'efficacité à ses interventions. Plus précisément,
l'objectif est de rétablir une plus grande proportionnalité dans l'instruction
des demandes d'autorisation pour réallouer le temps gagné sur les dossiers à faible
enjeu vers l'instruction des dossiers à fort impact et, parallèlement, retrouver des
15. Survenue le 21 septembre 2001, cette catastrophe industrielle résulte de l'explosion de plusieurs
dizaines de tonnes de nitrate d'ammonium stockées dans un hangar de l'usine Azote Fertilisant (AZF)
de Toulouse. Extrêmement violente, la déflagration fait de nombreuses victimes (dont trente morts)
et des dégâts considérables, pour un coût global évalué à près de deux milliards d'euros. Sur les suites
législatives et réglementaires de cet événement marquant de l'histoire récente des risques industriels,
voir Emmanuel Martinais, La fabrique administrative des lois et règlements. Enquête au ministère de
l'Environnement après la catastrophe d'AZF, Berne : Peter Lang, 2024.
Droit et Société 118/2024 ■
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