Revue - Droit et société n°118-2024 - 99

Le pouvoir normatif des fonctionnaires
I. 2. Le choix stratégique des modalités de mise en droit
Dans la phase amont du processus de production normative, l'emprise de l'administration
ne s'exerce pas uniquement sur la définition du problème et le cadrage
de la solution retenue. Elle se manifeste également dans le choix de la procédure
législative destinée à concrétiser la réforme. S'agissant de la création du régime
d'enregistrement, deux dispositifs législatifs sont envisageables : soit un texte de
loi, soit une ordonnance24. Même si dans les deux cas le résultat est le même (la
promulgation d'une règle codifiable), pour les fonctionnaires de la DGPR, les deux
options ne sont pas équivalentes. À leur niveau, la procédure par ordonnance est
en effet nettement préférable parce qu'elle est potentiellement plus rapide et surtout,
parce qu'elle n'implique pas de confier la finalisation du texte au Parlement,
contrairement à la procédure législative ordinaire. En optant pour l'ordonnance,
la DGPR fait donc l'économie de cette étape ultime de l'examen parlementaire et,
ce faisant, limite a priori les possibilités d'amendements susceptibles de détourner
le projet réformateur de ses objectifs initiaux ou pire encore, de conduire à la
promulgation d'un texte inapplicable. Un des deux chefs de bureau à l'origine de
ce choix stratégique l'explique :
Pourquoi une ordonnance plutôt qu'un projet de loi ? Parce qu'on avait assez peur des amendements
parlementaires téléguidés par les uns ou par les autres, qui auraient pu venir du Medef
[Mouvement des entreprises de France], pour réduire la portée du projet initial et transformer
petit à petit cet enregistrement en déclaration pure et simple. Ou des associations de protection
de l'environnement, pour rajouter des garanties un peu partout qui nous auraient fait perdre
80 % de l'effet de simplification qu'on visait. L'ordonnance nous permettait de faire un peu
ce qu'on voulait. Donc assez vite, on s'est dit que s'il y avait une opportunité de passer par
ordonnance, ça nous irait bien.
Pour imposer leurs vues en la matière, les représentants de la DGPR en charge
de la réforme ne peuvent toutefois pas compter que sur eux-mêmes. Il leur faut
là encore l'appui du cabinet et du ministre. Dans le cas du régime d'enregistrement,
deux raisons favorisent toutefois ce soutien politique. La première est que
la procédure par ordonnance est un mode d'action rapide et efficace plutôt bien
perçu par le gouvernement de l'époque. Comme l'indique un des rédacteurs du
texte, « Les ordonnances étaient à la mode pendant le quinquennat de M. Sarkozy.
Politiquement, ça plaisait bien ». L'autre raison est que sur un sujet technique
comme le suivi administratif des ICPE, la procédure par ordonnance permet de
préserver le ministre et ses équipes, en leur évitant de subir les contraintes du
processus classique d'élaboration de la loi, ce dont témoigne cet autre rédacteur :
24. Agissant comme la loi, l'ordonnance permet d'éviter la procédure législative ordinaire, notamment
l'examen du texte par l'Assemblée nationale et le Sénat. Cette procédure « accélérée » nécessite
cependant une autorisation préalable du Parlement sous la forme d'un article dit d'habilitation, le plus
souvent intégré à une loi portant sur une thématique proche. Cf. Marc Guillaume, « Les ordonnances :
tuer ou sauver la loi ? », Pouvoirs, 114 (3), 2005, p. 117-129. DOI : 10.3917/pouv.114.0117.
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