Hors collection - La cohérence des finances publiques au Maroc et en France - 34

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´ QUALITE ET PERFORMANCE DE LA NORME FISCALE

` A ce titre, le Conseil constitutionnel a reconnu un principe constitutionnel de clarte de la loi 3. La doctrine unanime y a vu une consecration a contrario de ´ ´ l’exigence de clarte et de precision de la loi, fondee sur l’article 34 de la Constitution. ´ ´ ´ Toutefois, depuis 2007, l’exigence de clarte de la loi a disparu des « considerants » ´ ´ du Conseil constitutionnel pour laisser place a celui plus general d’intelligibilite et ` ´ ´ ´ d’accessibilite de la loi. L’intelligibilite de la loi s’entend comme la garantie que le ´ ´ contenu de la regle peut etre compris par le citoyen alors que l’accessibilite signifie ` ˆ ´ qu’aucun obstacle n’est oppose a l’acces materiel au texte de cette regle. ´ ` ` ´ ` Les exigences constitutionnelles « d’accessibilite et d’intelligibilite » de la loi, assez ´ ´ proches de celles de clarte de la loi, sont difficilement compatibles avec la brievete ´ ` ´ des delais imposes au legislateur pour examiner les projets de lois et presenter des ´ ´ ´ ´ amendements. En effet, ces delais ne permettent pas une evaluation suffisante par ´ ´ le Parlement des nouvelles dispositions. Cette precipitation peut se reveler d’autant ´ ´ ´ plus prejudiciable a la qualite de la norme fiscale que l’activite de lobbying exercee ´ ` ´ ´ ´ autour des parlementaires suscite parfois le depo tardif d’articles additionnels dont ´ ˆt les difficultes de comprehension et d’application n’apparaissent qu’ulterieurement. ´ ´ ´ L’instabilite et la complexite de la norme fiscale sont les premieres causes d’insecurite ´ ´ ` ´ ´ juridique : les changements frequents de la loi et les difficultes qui apparaissent ´ ´ lorsqu’il s’agit de l’interpreter constituent une source de risque pour l’ensemble des ´ contribuables dans leur relation avec l’administration fiscale comme dans l’apprehen´ sion de la dimension fiscale d’un projet economique. L’impact de la complexite de ´ ´ la loi sur l’insecurite juridique des contribuables a ete explicitement mentionne dans ´ ´ ´ ´ ´ la decision du Conseil constitutionnel de 2005 censurant le dispositif de plafonnement ´ « des niches fiscales ». C’est en quelque sorte l’incoherence de la decision fiscale ´ ´ qui est denoncee. Des dispositions legislatives confuses ont pour consequence, comme ´ ´ ´ ´ l’a encore rappele recemment le juge constitutionnel, de « reporter sur des autorites ´ ´ ´ administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des regles dont la determination ` ´ n’a ete confiee par la Constitution qu’a la loi » 4. ` ´ ´ ´ Une manifestation remarquee de cette jurisprudence a ete la decision sur la loi ´ ´ ´ ´ de finances pour 2006 qui a censure la totalite du dispositif sur le plafonnement ´ ´ des niches fiscales, au motif que celle-ci ne saurait presenter « une complexite inutile ». ´ ´ Les motivations de la censure de l’article 78 de la loi de finances pour 2006 sont,
des droits de l’homme et du citoyen. Et pourtant l’exigence de securite juridique apparaît, selon ´ ´ une doctrine abondante, comme une reference implicite majeure du controle de constitutionnalite ´ ´ ˆ ´ des lois. V. notamment, B. PACTEAU, « La securite juridique, un principe qui nous manque ? », ´ ´ o AJDA, n special 1995, p. 155 et B. MATHIEU, « Retroactivite des lois fiscales et securite juridique : ´ ´ ´ ´ ´ l’application concrete d’un principe implicite », RFDA 1999, p. 89 ; B. MATHIEU, rapport francais ¸ ` Constitution et securite juridique, XVe table ronde de jurisprudence constitutionnelle. ´ ´ 3. V. Cons. const., dec. DC no 98-401 du 10 juin 1998 relative a la loi d’orientation et d’incitation ´ ` au temps de travail. o 4. V. Cons. const., dec. n 2007-557 DC du 15 nov. 2007. Le juge constitutionnel a ete amene ´ ´ ´ ´ a recourir a deux groupes de criteres pour evaluer la qualite de la loi. Le premier, souvent invoque ` ` ` ´ ´ ´ par le juge, souleve les exigences de precision et de non equivocite des formules que doit employer ` ´ ´ ´ le legislateur. Le second groupe de criteres porte sur la complexite de la norme et sa lisibilite. ´ ` ´ ´
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