Hors collection - Lectures critiques du Code des relations entre le public et l'administration - 132

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LE CRPA ET « L'INFRA-ACTE ADMINISTRATIF »

décret, par être abrogée en 200684. Cet échec est particulièrement révélateur
de la réticence que cette technique inspire tant au juge qu'aux pouvoirs
publics. Elle n'a été reprise ni par loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations,
destinée pourtant à se substituer au décret de 1983, ni par les différentes lois
relatives à la simplification du droit qui se sont succédé depuis 2004. Cette
carence contrastait avec le rapport Warsmann de 2008 qui s'était prononcé
pour l'introduction de ce mécanisme85. Le CRPA n'a pas dérogé à cette
ligne puisque la question n'a pas non plus été abordée.
2. L'idée de généraliser l'invocabilité sinon de l'ensemble des infra-actes
administratifs du moins de la doctrine administrative, c'est-à-dire des actes
concrétisant un pouvoir d'interprétation administrative, reste pourtant
d'actualité. Les réticences du législateur s'expliquent par des obstacles tirés
du principe de légalité que l'on oppose souvent à cette technique dans
la mesure où elle conduirait un simple acte administratif à contrecarrer
une disposition législative ou même à se substituer à elle. C'était du reste
le reproche qui a été fait à  l'article L. 80 A du livre de procédure fiscale,
frappé du soupçon d'inconstitutionnalité86. C'est pour cette raison que
l'article 1er du décret de 1983 avait exigé que la circulaire invocable soit
publiée et qu'elle ne soit pas contraire aux lois et règlements. Mais cet
argument tiré du principe de légalité semble, à bien des égards, excessif,
car il déforme le sens même du mécanisme d'invocabilité. Ce dernier « ne
cherche pas à ériger la circulaire à un rang supérieur à la loi, mais à neutraliser l'application rétroactive du changement de doctrine »87, en interdisant
uniquement à l'administration de se prévaloir d'un changement de doctrine.
Cette orientation « ciblée » a été consacrée récemment par le Conseil
d'État à propos de l'invocabilité de la doctrine fiscale : la rattachant
à « l'objectif de sécurité juridique », il précise qu'elle est un mécanisme
de garantie au profit du redevable imposant à l'administration le respect
de sa propre interprétation même illégale et qu'elle n'est pas un instrument normatif lui permettant d'exercer une compétence qu'elle n'a pas88.
Cette clarification aurait pu inciter les auteurs du code à faire preuve
84. D. n° 2006-672 du 8 juin 2006, art. 20. V. A. Le Pors, « Chronique d'une mort
annoncée : le décret du 28 novembre 1983 », JCP A, n° 6, 2021 ; P. Combeau, « Le décret
du 28 novembre 1983 est mort, vive la loi ? », AJDA 2006, p. 1745.
85. J.-L. Warsmann, Rapport sur la qualité et la simplification du droit, 2008 (en ligne),
p. 116.
86. V. not., V. Haïm, « L'article L. 80A est-il inconstitutionnel ?, Dr. fisc. 1995, p. 549.
87. P. Deumier, « La doctrine administrative : une interprétation opposable », op. cit.
88. CE, 8 mars 2013, Mme Monzani, RJEP 2013, req. n° 710, p. 38, concl. E. Crepey, Dr.
adm. 2013, n° 6, p. 21, note G. Eveillard, Procédures 2013, n° 6, p. 29, note O. Négrin,
JCP A 2013, n° 31, p. 46, note A. Minet.
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