Systèmes - Les sources constitutionnelles du droit administratif - 10e - 85

Les normes

l'expression de la volonté générale », il affirme que « la loi a pour vocation
d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative ». Il
fait ensuite état d'un « principe de clarté de la loi » qui, conjugué avec l'objectif d'intelligibilité et d'accessibilité, impose au législateur « d'adopter des
dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de
prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi ». Ces impératifs ont été
rappelés à de nombreuses reprises par des décisions ultérieures.
Ces règles générales conduisent le Conseil constitutionnel à censurer,
en des termes sévères, un article qui « outre son caractère tautologique, ne
respecte, du fait de sa portée normative incertaine, ni le principe de clarté
de la loi, ni l'exigence de précision que l'article 72-2 de la Constitution
requiert du législateur organique ». Si les lois de programmation ont un
objet qui les affranchit de l'obligation de normativité, les dispositions
dénuées de portée non normative encourent, dans les autres lois, la censure du juge constitutionnel (décision du 21 avril 2005 sur la loi d'orientation
pour l'avenir de l'école). Par sa décision du 29 décembre 2005, le Conseil
constitutionnel a censuré les dispositions de la loi de finances pour 2006
relatives au plafonnement de certains avantages fiscaux au titre de l'impôt
sur le revenu, en relevant que la complexité des règles énoncées se traduit
notamment par la longueur de l'article qui les édicte, « par le caractère
imbriqué, incompréhensible pour le contribuable, et parfois ambigu pour le
professionnel, de ses dispositions, ainsi que par les très nombreux renvois
qu'il comporte à d'autres dispositions elles-mêmes imbriquées ». Il souligne
« que les incertitudes qui en résulteraient seraient source d'insécurité juridique, notamment de malentendus, de réclamations et de contentieux ». En
matière fiscale, il estime qu'un niveau de complexité excessif méconnaît
l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme qui pose le principe du
consentement à l'impôt. De manière générale, il juge que l'égalité devant la
loi et la garantie des droits « ne seraient pas effectives si les citoyens ne
disposaient pas d'une connaissance suffisante des règles qui leur sont
applicables et si ces règles présentaient une complexité excessive au regard
de l'aptitude de leurs destinataires à en mesurer utilement la portée ». Des
dispositions entachées de contradiction portent par là même atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi
et sont censurées à ce titre (décision du 24 juillet 2008 sur la loi relative
aux contrats de partenariat). Cet objectif ne peut, en revanche, être invoqué
en lui-même à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité (CE,
27 oct. 2010, Cachard et 28 oct. 2010, Limousin ; Cons. const., décision QPC
du 17 juin 2011, Union générale des fédérations de fonctionnaires CGT). Le
Conseil d'État s'est inspiré de cette jurisprudence pour annuler, comme
contraires à l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité
de la norme, des décrets difficilement compréhensibles (29 oct. 2013, Les
amis de la rade et des calanques ; 11 déc. 2015, Polynésie française).

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