Systèmes - Les sources constitutionnelles du droit administratif - 10e - 95

Les actes

service est un élément du pouvoir hiérarchique dont dispose le ministre en
tant que chef de service.
Le pouvoir d'organisation du service connaît deux limites. D'une part, il
ne peut s'exercer que pour régir l'administration dans son fonctionnement
intérieur. En aucun cas, en revanche, il ne peut conduire à fixer des règles
nouvelles opposables aux administrés. D'autre part, des textes législatifs ou
réglementaires ont parfois retiré au ministre la possibilité d'utiliser en certaines matières son pouvoir d'organisation du service. Tel est le cas, en particulier, du statut général des fonctionnaires qui, depuis 1946, réserve à des
décrets en Conseil d'État les mesures de caractère statutaire intéressant
les fonctionnaires. Dans l'exercice de son pouvoir d'organisation du service,
le ministre ne peut donc édicter de règles touchant aux droits statutaires
des fonctionnaires, comme par exemple les droits au congé, à l'avancement
ou à la rémunération.
c) Il est fréquent que les ministres reçoivent délégation du pouvoir
réglementaire. Cette délégation peut leur être conférée directement par la
loi, même si, depuis 1958, il n'appartient plus, en principe, au législateur de
déterminer quelle est l'autorité administrative compétente pour prendre les
mesures d'application d'une loi : cette question relève du pouvoir réglementaire, sauf lorsque le législateur entend assurer la garantie que présente le
décret en Conseil d'État. Dans certains cas toutefois, la désignation d'un
ministre plutôt que de tel autre peut aussi être regardée comme une garantie. Au-delà de cette hypothèse, il n'est en outre pas rare que la loi mentionne, par commodité, que des arrêtés seront pris par tel ou tel ministre,
qui est ainsi attributaire d'un pouvoir réglementaire délégué par le législateur.
Mais c'est surtout de décrets que les ministres reçoivent délégation du
pouvoir réglementaire. La plupart des décrets renvoient, sur tel ou tel point,
à des arrêtés ministériels pour préciser les conditions de leur application.
Dès lors qu'elle est suffisamment précise et encadrée, une telle délégation
est légale et elle autorise, dans la mesure qu'elle détermine, les ministres
concernés à édicter des prescriptions de caractère réglementaire.
Celles-ci prennent normalement la forme d'arrêtés interministériels
lorsqu'ils relèvent de plusieurs ministres, ministériels si un seul ministre
est compétent. Il n'y a cependant pas de formalisme sur ce point : un ministre ne commet pas d'illégalité en introduisant dans une simple circulaire
des mesures réglementaires qu'il a compétence pour édicter par arrêté.
Malgré ces atténuations, l'absence de pouvoir réglementaire des ministres entraîne parfois des difficultés dans la vie administrative, qui ont
conduit le Conseil d'État à forger la théorie des directives.
3. L'impossibilité pour les ministres de prendre des dispositions réglementaires n'est pas sans inconvénient dans les domaines où l'administration dispose d'une marge d'appréciation étendue. Faute, en effet, d'indications du ministre compétent sur les critères à retenir dans l'exercice de ce

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