Systèmes - Le budget de l'Etat : la LOLF - 4e - 117

De la nature et de la portée des autorisations budgétaires

restant inchangé, que de la circonstance que ces modifications portaient sur des points
soulevés dans les avis des deux commissions des finances, le décret ainsi modifié ne
soulevait pas de question dont les commissions des finances n'avaient pas déjà eu à
connaître » et que le décret attaqué n'était donc pas entaché d'irrégularité pour
ne pas avoir fait l'objet d'une nouvelle consultation des deux commissions des
finances. On doit convenir que la solution contraire eût été surprenante.
Il n'entre pas dans la vocation de la loi organique de déterminer dans le détail
les modalités concrètes selon lesquelles doivent communiquer le gouvernement
et les commissions des finances. En revanche, plusieurs barrières sont opposées
à un interventionnisme trop important du Parlement, qui aurait été susceptible
d'encourir la censure du Conseil constitutionnel.
En premier lieu, la loi organique dispose sans ambiguïté que les commissions
ne délivrent qu'un simple avis, et non un avis conforme. Le gouvernement n'est
donc aucunement lié par les observations que pourraient lui faire ces organes
parlementaires, le cas échéant. En deuxième lieu, les commissions disposent
d'un délai assez bref - sept jours - pour étudier le projet de décret et adopter
une position. L'intervention du Parlement dans la procédure n'a donc pas pour
effet de retarder inutilement des décisions qui, rappelons-le, sont motivées par
l'urgence. En troisième lieu, le décret peut être signé dès l'expiration du délai de
sept jours, quel que soit l'état d'aboutissement des réflexions conduites par les
commissions des finances. Celles-ci ne disposent donc pas d'un pouvoir d'obstruction par inaction.
Pour leur part, les décrets d'avance non gagés bénéficient d'un formalisme
allégé : l'avis préalable des commissions des finances est remplacé par une
simple obligation d'information préalable. Un tel allégement n'est pas vraiment
justifié. On voit mal pourquoi la « nécessité impérieuse d'intérêt national » - critère
distinctif de ces décrets - permet d'écarter les commissions des finances du fil
principal de la procédure, alors même que le contexte d'urgence est identique, en
l'espèce, à celui prévalant pour les décrets d'avance gagés (pour lesquels l'avis
des commissions n'a, de surcroît, aucun caractère contraignant).
Quoi qu'il en soit, l'intervention du Parlement dans la préparation d'un acte
réglementaire est un phénomène suffisamment rare pour que les dispositions de
l'article 13 prennent un relief particulier. La solution n'allait pas d'évidence, tant
elle contrevient aux habitudes héritées de l'ordonnancement institutionnel mis
en place en 1958. Dès lors, il a fallu quelque audace pour affirmer que la modification des crédits, plafonds de dépenses déterminés par le Parlement, ne peut
être assimilée au pouvoir réglementaire reconnu par la Constitution au Premier
ministre. Au contraire, la loi organique se fonde sur l'idée que toute procédure
ouverte au gouvernement pour porter atteinte aux crédits votés par le Parlement,
souverain en matière financière, ne peut se concevoir que dans le cadre d'une
compétence déléguée - l'une des « réserves » prévues par le dix-huitième alinéa
de l'article 34 de la Constitution - et que le législateur organique est habilité à
encadrer cette délégation dans un faisceau de règles et conditions adaptées à
chaque cas d'espèce.

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