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Le budget de l'État : la LOLF

à terme fixe ; les secondes constituent des ressources liquides, contreparties de
créances constituées au profit de correspondants qui peuvent être tirées par eux
à tout moment. Dans l'ordonnance de 1959, les opérations de trésorerie étaient
conçues à partir d'une perspective de ressources.
Cette approche laissait en friche le domaine des opérations financières de
l'État qui affectent son bilan sans affecter sa trésorerie proprement dite. C'est
donc dans l'espace de liberté ouvert par le silence de l'ordonnance de 1959 que le
décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique a développé une conception plus extensive des opérations de
trésorerie :
- dans ses « principes fondamentaux », applicables à tous les organismes
publics, il rangeait au nombre des opérations de trésorerie les mouvements de
fonds, disponibilités et comptes courants, mais aussi les « opérations intéressant
les comptes de créances et de dettes » (article 40) ;
- pour ce qui concerne plus spécialement l'État, il précisait que font partie des
opérations de trésorerie « l'émission, la conversion, la gestion et le remboursement
des emprunts et autres dettes de l'État » (article 113) ;
- les développements spécifiquement consacrés aux « emprunts et engagements » de l'État par l'article 124 indiquaient qu'« aucune dette de l'État ne peut
être contractée sous forme d'émission de rentes perpétuelles, de titres à long, moyen
ou court terme, sous forme de prise en charge d'emprunts émis par des organismes
publics ou privés, ou sous forme d'engagements payables à terme ou par annuités,
aucune opération de conversion de la dette publique ne peut être opérée que conformément aux autorisations données par les lois de finances ».
En définitive, le pouvoir réglementaire avait intégré deux catégories supplémentaires d'opérations financières au périmètre des opérations de trésorerie :
- la « prise en charge d'emprunts émis par des organismes publics ou privés ».
C'est sur ce fondement qu'a, en particulier, été reprise la dette de l'Agence
centrale des organismes de Sécurité sociale par la loi de finances pour 1994, pour
un montant de 16,8 milliards d'euros. D'autres organismes, comme l'UNEDIC, le
Fonds spécial de grands travaux, la Caisse d'amortissement pour l'acier ou une
filiale de Renault, ont également bénéficié de cette disposition ;
- les « engagements payables à terme ou par annuités ». L'article 2 de la loi de
finances rectificative du 22 juin 1993 a supprimé la règle du décalage d'un mois de
la TVA et a décidé que les créances ainsi constituées sur l'État par les entreprises
seraient payables par annuités. Les incidences financières de ce dispositif ont été
considérées comme une opération de trésorerie, donnant lieu à 12,6 milliards
d'euros de créances prises en charge au 31 décembre 2000.
La frontière entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie était en
fait marquée par une « porosité » parfois mise à profit par les gouvernements pour
améliorer les résultats de l'exécution budgétaire ou, en sens inverse, pour afficher
dans le budget des opérations qui auraient dû être retracées en trésorerie mais qui
auraient été alors trop discrètes. Avant d'être reprises directement par l'État, les
dettes de la Caisse nationale de l'industrie et de la Caisse nationale des banques
avaient été partiellement amorties par le biais de dotations budgétaires, pour un

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