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Construction historique et finalités de la comptabilité budgétaire

3. De la loi sur les finances à la loi de finances
La loi de finances est le cadre de la légalité budgétaire. Il s'agit au sens
matériel de l'acte juridique qui porte la prévision et l'autorisation des mouvements financiers tant en recette qu'en dépense, ainsi que d'autres dispositions financières. À partir de la Révolution, qui marque cette formalisation
juridique de l'acte, il faut un quart de siècle au processus pour se stabiliser
et passer d'une loi protéiforme sur les finances à la loi de finances presque
telle que nous la connaissons aujourd'hui.
L'article 45 de la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799)
confirme que « [l]e gouvernement dirige les recettes et les dépenses de
l'État, conformément à la loi annuelle qui détermine le montant des unes
et des autres ». Cette obligation juridique est cependant interprétée très largement par le premier consul qui multiplie les manœuvres portant atteinte
à l'intervention parlementaire dès l'an VIII : présentation tardive de la loi sur
les finances, disjonction des recettes et des dépenses, multiplication des
lois au cours de l'année. La loi sur les finances, sous le Consulat et surtout
sous l'Empire, n'a en fait de loi que le nom tant la délibération du corps
législatif, qui est de toute façon bien loin d'une assemblée parlementaire,
est rendue pratiquement impossible.
Après la chute de l'empire, le terme « Restauration » désigne bien le
retour à la monarchie. Pour autant, l'apparition d'un Parlement au sein du
système institutionnel établit une monarchie parlementaire. La Charte du
4 juin 1814 confirme à son article 48 que le domaine fiscal relève de la loi :
« Aucun impôt ne peut être établi ni perçu, s'il n'a été consenti par les deux
Chambres et sanctionné par le roi ». L'acte additionnel aux constitutions de
l'Empire s'inscrit dans la même direction. Son article 35 dispose qu'« aucun
impôt direct ou indirect en argent ou en nature ne peut être perçu (...) qu'en
vertu d'une loi ». Cette loi spécifique est dénommée loi de l'impôt, conformément au titre III de l'acte additionnel. Mais elle ne vise pas que la matière
fiscale puisqu'elle intègre deux éléments principaux au-delà de l'autorisation de prélever l'impôt : un document de prévision (le budget général de
l'État) et un document d'exécution (le règlement des comptes). Très rapidement, la pratique va dépasser l'ordre juridique et ce texte va retrouver son
nom usuel de loi sur les finances, c'est le cas pour la loi du 25 mars 1817 et
pour celle du 15 mai 1818. L'article 102 de cette dernière introduit l'obligation pour le gouvernement de proposer « une loi particulière, qui sera présentée aux chambres avant la loi annuelle de finances ». La distinction entre
la loi de règlement et la loi annuelle de finances est opérée.
Les deux termes de « loi de l'impôt » et de « loi de finances » vont cohabiter. Le premier n'aura plus qu'une signification stricte désignant des normes juridiques contenant des dispositions de nature fiscale. L'article 2 de
l'ordonnance du 31 mai 1838 portant règlement général sur la comptabilité
publique établit fermement que « les recettes et les dépenses publiques à
effectuer pour le service de chaque exercice sont autorisées par les lois
annuelles de finances et forment le budget général de l'État ». Le budget

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