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Les comptes publics : objets et limites

sociale et les mutuelles. L'aide sociale intervient alors pour faire face à des
besoins spécifiques, appréciés selon des critères subjectifs. Son bénéfice
est subordonné à des conditions de ressources et les prestations sont généralement récupérables sur les débiteurs alimentaires et les successions ou
les revenus de l'assisté en cas de retour à meilleure fortune. Les mutuelles
sont à l'origine limitées à quelques entreprises ou secteurs et l'adhésion
n'est pas obligatoire. Ces deux éléments, qui ont aussi connu des évolutions
significatives, restent toujours des composantes importantes du système de
protection sociale17.
Des tentatives de généralisation interviennent au début du XXe siècle,
notamment pour rendre obligatoire l'assurance contre certains risques. Ce
système d'assurances sociales connaît cependant de nombreuses exceptions et certains textes ne sont que partiellement appliqués.

1. Un système original
Le régime créé par l'ordonnance du 4 octobre 1945 a vocation à rassembler tous les actifs (salariés des secteurs privés et publics, exploitants agricoles, travailleurs indépendants et secteurs spécifiques d'activité) et à couvrir tous les risques « sociaux ». L'ordonnance admet toutefois la possibilité
de maintien de certains régimes préexistants (régimes spéciaux). Elle prévoit un réseau coordonné de caisses se substituant à de multiples organismes sans parvenir à réaliser une unité administrative. Cette unité n'est toujours pas effective malgré de nombreuses réformes allant dans ce sens.
Cette situation explique en partie la construction budgétaire particulière
qui caractérise la sécurité sociale. Deux autres éléments contribuent à
expliquer, sinon à justifier, cette construction. Il s'agit du mode de gouvernance du système et de la nature de son activité. Ces trois éléments sont,
bien entendu, très liés.
Pour ce qui concerne la gouvernance, l'exposé des motifs de l'ordonnance pose le principe « de la gestion des institutions de sécurité sociale
par les bénéficiaires eux-mêmes ». Tout en reconnaissant la difficulté de la
mise en œuvre immédiate de ce principe, faute de cadres compétents dans
les organisations syndicales, et en admettant le recours à des personnalités
qualifiées, le texte insiste sur la nécessité d'autonomie des caisses qui « ne
doivent pas être de simples agences d'exécution, obéissant à des ordres
donnés par l'administration supérieure. Ce sont les organismes de sécurité
sociale eux-mêmes, c'est-à-dire les conseils d'administration composés de
représentants des bénéficiaires, qui doivent avoir également la gestion
effective de la sécurité sociale ».
Cette volonté correspondait à une conception politique clairement assumée par les fondateurs du système. Reprenant et citant Pierre Laroque,
Colette Bec écrit : « contre le risque d'une suprématie administrative
17. Jean-Luc MATT, La sécurité sociale : organisation et financement, LGDJ, Systèmes, 2001,
228 p.

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