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Les comptes publics : objets et limites

surveillance des finances publiques, qui reposent sur les catégories de la
comptabilité nationale, ont définitivement stabilisé la situation.
Malgré cette certitude, le statut juridique des finances sociales reste
incertain. Les caisses nationales sont des établissements publics, dotés
d'un agent comptable, et soumis de ce fait au droit administratif spécial
que sont les règles de la comptabilité publique. Les caisses locales restent
des structures de droit privé. Les caisses nationales qui sont des têtes de
réseau, comme la caisse nationale d'assurance maladie, appliquent donc
des règles de comptabilité publique pour leurs propres opérations mais
« remontent » les données des caisses locales dans un contexte a priori
différent20. Il subsiste aussi des particularités liées à des statuts originaux,
le cas de l'assurance chômage ou des régimes de retraite complémentaires
obligatoires, qui font partie du système de protection sociale et des finances
sociales au sens de la comptabilité nationale, mais pas de la sécurité
sociale.

3. La construction budgétaire
Le statut juridique « mixte » et la nature de l'activité de la sécurité
sociale conduisent à concevoir un processus budgétaire spécifique. Le statut, l'organisation administrative éclatée et le mode de gouvernance fondé
sur la cogestion rendent difficile l'application des règles budgétaires applicables à l'État mais aussi à ses démembrements ainsi qu'aux collectivités
territoriales, même si les caisses nationales sont des établissements
publics. Dans le dispositif actuel les entités juridiques chargées de faire
fonctionner le système, les caisses, ne sont que des agents ne disposant
pas du pouvoir de fixer le niveau des prestations ou des cotisations. Le principe d'autonomie, posé à l'origine du système, ne trouve plus beaucoup de
bases au niveau financier. Dans ces conditions le budget ne peut être qu'une
prévision concernant les opérations dont chaque entité a la charge pour
l'exercice suivant. Il n'existe pas d'entité juridique qui « porte » la responsabilité du système et qui se trouverait ainsi en mesure de présenter un état
des « engagements financiers » dépassant le cadre annuel.
De surcroît la nature de l'activité rend également difficile la mise en
œuvre de la notion d'autorisation quelle que soit la portée que l'on voudrait
lui donner. On dit souvent qu'en matière de dépenses de santé « l'ordonnateur c'est le médecin », car c'est lui qui rédige les ordonnances qui entraînent les dépenses. Même si cette affirmation est évidemment simpliste, elle
exprime assez bien une spécificité de ce secteur.
Dès lors la construction budgétaire s'est développée lentement en s'appuyant sur les données comptables : sur les recettes et les dépenses
remontées par les caisses. Pendant longtemps ces flux ont été
20. Le chapitre sur la comptabilité générale expose les évolutions dans ce domaine et les
solutions utilisées pour « unifier » la comptabilité, p. 74.

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