CONCLUSION DU TITRE II 299 participe à l'élaboration des lois, des règlements, et n'a en théorie d'autre pouvoir que celui du gouvernement approuvant ses avis. Cette considération explique vraisemblablement le décalage entre les doctrines privatiste et publiciste de la fin du XIXe siècle. Alors que la première s'interroge sur les méthodes d'interprétation du Code avec en ligne de mire la jurisprudence, la seconde commente arrêt après arrêt l'œuvre du Conseil d'État sans jamais douter ni s'offusquer qu'il s'agisse bien là de règles de droit autonomes. Ainsi, parce qu'il a longtemps été le seul juge des conflits, le Conseil d'État est parvenu à imposer l'idée que l'administration est hors les lois communes, et hors la loi tout court.