Bibliothèque de droit public - Tome 315 - Le principe d'impartialité de l'Administration - 237

La montée en puissance de l'exigence d'impartialité

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387.  La portée de cette évolution jurisprudentielle est considérable, dans la
mesure où elle met à la disposition du juge un instrument supra-législatif, apte à
contraindre le législateur à revisiter la procédure de sanction suivie par les autorités concernées. Elle a été très diversement appréciée par la doctrine252, dont une
partie critique l'alourdissement de la procédure de sanction imposé aux autorités
de régulation, à rebours du but originel de leur institution253, ou encore sur la
complexification du champ d'application de l'article 6, qui devient illisible254. Par
ailleurs, ce revirement n'est pas sans susciter quelques interrogations, dans la
mesure où le juge interne contraint le législateur à offrir certaines garanties, sur la
base d'un texte dont l'interprète authentique affirme que rien ne l'obligerait à
adopter une telle approche. Elle permet toutefois d'écarter la loi, impossibilité
dont la jurisprudence antérieure avait pu souffrir255. Or, le principe d'impartialité
a des exigences strictes, dès lors qu'il est question de la matière répressive : il réside
essentiellement dans l'impossibilité de cumuler les fonctions d'accusation et de
décision256. La référence à un texte supra-législatif permet alors au juge de tirer
toutes les conséquences du principe.
252. On ne s'arrêtera pas sur les critiques adressées au Conseil d'État se concentrant sur
l'affirmation selon laquelle le principe d'impartialité est « rappelé » par la Convention européenne des
droits de l'homme. Un certain nombre d'auteurs considèrent qu'il y a là une consécration commode
d'un principe autrefois inexistant dans l'ordre juridique français. Il suffit de se reporter à l'arrêt
Bourdeaux, de 1949, pour constater que le principe interdisant le cumul des fonctions d'accusation et
de sanction est un principe général du droit ; la timidité de ce principe dans la jurisprudence
administrative a déjà été expliquée (v. en ce sens, la vive critique de Frédéric Sudre, dans sa note -
art.  préc.). Par ailleurs, le Conseil d'État, dans l'arrêt Didier, ne fait que reprendre une formule
consacrée un an auparavant, dans un arrêt concernant l'impartialité des juridictions ordinales et
sociales (CE, 7 janv. 1998, M. Trany, n° 163581, Lebon p. 1 : AJDA, 1998, p. 445, concl. R. Schwartz).
Il suffit de se reporter aux conclusions de Rémy Schwartz pour se rendre compte de ce que « la logique
de l'article  6-1 développée par la Cour européenne rejoint celle de votre jurisprudence [du Conseil
d'État] » (R. Schwartz, « Question de l'indépendance et de l'impartialité de la juridiction du
contentieux technique de la sécurité sociale », AJDA, 1998, p. 445 ; et les arrêts cités).
253. En ce sens, v.  T. Tuot, « La planète des sages », art.  préc., p.  707 : « cette assimilation
brouille complètement la mission des régulateurs : il n'y a qu'un pas à faire pour qu'ils soient qualifiés
de juges, évolution qui ne devrait être décidée que par le législateur.  Leur imposer un formalisme
juridictionnel qui leur retire le bénéfice de leur qualité, alors même que des décisions administratives
bien plus lourdes restent adoptées par les administrations classiques sans, quasiment, garanties pour
leurs destinataires, ralentit et alourdit leur action » ; à propos du risque « d'enlisement », v.  idem,
« Quel avenir pour le pouvoir de sanction des autorités administratives indépendantes ? », AJDA,
2001, n° spécial, p. 135 ; plus largement, v. M.-A. Frison-Roche, « L'impartialité du juge », art. préc. ;
M. Degoffe, « L'ambiguïté de la sanction administrative », AJDA, 2001, n° spécial, p. 27), ainsi que
la remarque de Jean-Marc Sauvé, portant sur le « paradoxe » consistant à « donner à ce qui est un
« plus » [l'institution d'une autorité indépendante, plutôt qu'une autorité administrative classique],
l'apparence d'un « manque » » (J.-M. Sauvé, « Les sanctions administratives... », art. préc., p. 16).
254. V.  P. Idoux, art. préc., p. 920, ou encore, sur les difficultés liées au principe de séparation des
ordres de juridiction, en France : J.-F. Brisson, « Les pouvoirs de sanction des autorités de régulation
et l'article 6§1 de la Convention européenne des droits de l'homme... », p. 847.
255. Ainsi, dans un arrêt de 1981, le Conseil d'État considère que « si le principe général du
caractère contradictoire de la procédure et du respect dû aux droits de la défense s'oppose à ce que
dans le cours d'une procédure juridictionnelle à caractère répressif une même personne puisse à la fois
être plaignante et juge, c'est en vertu des dispositions législatives expresses (...) qu'un représentant du
ministre de la santé est appelé à siéger, avec voix consultative aux délibérations (...) du conseil national
de l'Ordre des pharmaciens » (CE, 14 janv. 1981, M. Putot, n° 12026, Lebon p. 17).
256. V. supra, première partie, titre second, chapitre I, section 1, §  2. Cette particularité de
l'impartialité en matière répressive -  déjà abordée  - a été relevée par certains auteurs, analysant les
conséquences de l'extension du domaine du procès équitable. Ainsi, Dominique Custos relève que
« l'impartialité, qui demeurait une exigence quelque peu vague (...) acquiert une consistance précise
dans le cadre de la répression administrative : la séparation des fonctions » (D. Custos, « Autorité de

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