Manuel - Introduction au droit européen - 3e - 151

L'intégration économique européenne
grâce à la question préjudicielle, qui fonctionnerait comme une « clause fédérale
», pour défendre la thèse de l'ordre unique, « intégré ».
Le débat est fort, et, même en ces termes simplifiés, difficile à surmonter.
Il reste qu'une considération me paraît déterminante pour écarter l'analogie
fédérale : la maîtrise nationale de l'exécution.
2. La limite : la maîtrise nationale de l'exécution
134. Malgré les formidables avancées du droit européen, il est resté
construit sur l'exécution étatique.
L'article 4 du TUE rappelle que « toute compétence non attribuée à l'Union
dans les traités appartient aux États membres » (§ 1), c'est la spécialité. Il précise
aussitôt que l'Union respecte les prérogatives des États membres relatives
à la maîtrise de leur territoire, qui sont à la base de leurs compétences
d'exécution : « L'Union respecte (...) leur identité nationale, inhérente à leurs
structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui
concerne l'autonomie locale et régionale. Elle respecte les fonctions essentielles
de l'État, notamment celles qui ont pour objet d'assurer son intégrité territoriale,
de maintenir l'ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale »
(§ 2). En contrepartie, les États auront la responsabilité d'exécuter le droit
européen : « Les États membres prennent toute mesure générale ou particulière
propre à assurer l'exécution des obligations découlant des traités ou
résultant des actes des institutions de l'Union » (§ 3 al. 2).
L'Union a reçu quelques prérogatives d'exécution. Mais elles sont extrêmement
limitées, même en droit de la concurrence où les percées les plus significatives
ont vu le jour. Et encore, lorsque des fonctions exécutives, même
purement décisionnelles, sont confiées à l'Union, elles lesont sous lecontrôle
des États, exercé notamment par la comitologie. Le traité de Lisbonne, en
effet, a admis que des « actes d'exécution » (art. 291 TFUE) puissent être
confiés à la Commission, mais après avoir rappelé le principe de la compétence
étatique. Et l'exercice de ce pouvoir, décisionnel, est strictement encadré,
et soumis à la comitologie par le règlement nº 182/2011 du 16 février
2011. Et encore, ces quelques concessions sont essentiellement normatives,
dès que la force publique est réellement nécessaire, c'est la force nationale
qu'il s'agit de requérir.
Là est la limite fondamentale de l'analogie fédérale : le droit européen
dépend de l'exécution étatique, comme le droit international et, à y voir de
près, s'il fonctionne peut-être mieux, il se trouve davantage dépourvu en termes
de voies d'exécution autonomes. Mais l'essentiel est dans l'absence d'appareil
organique pouvant agir sur le territoire des États membres afin d'y
faire exécuter (le fameux law enforcement) le droit « fédéral ». Là est également
la différence avec les systèmes fédéraux qui permettent à la fédération
(le Bund)d'obtenir l'exécution forcée, par la contrainte fédérale si nécessaire
(le Bundeszwang de l'article 37 de la Loi fondamentale allemande), dans les
entités fédérées. Mais encore, l'essentiel n'est pas tant dans les procédures,
que dans les appareils organiques.
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