Bibliothèque de finances publiques et fiscalité - Tome 78 - Recherche sur la transparence en droit des finances publiques - 194

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RECHERCHE SUR LA TRANSPARENCE EN DROIT DES FINANCES PUBLIQUES
sur l'adoption de dispositions en loi de programmation des finances publiques visant
la rebudgétisation121 puis la définition de critère de création précis122. Le Conseil
constitutionnel a précisé les conditions d'instauration d'un mécanisme de plafonnement
des taxes affectées visant à ce que les sommes collectées au-delà d'une limite
précisée par un texte législatif soient reversées au budget général123.
461. Le CPO, dans un rapport rendu en 2018, à la demande de la commission
des finances du Sénat, a fait le constat que la liste des taxes affectées annexée « n'est
ni exhaustive ni exempte d'erreurs »124.L'information du Parlement est donc largement
incomplète, accentuant la critique établie par le professeur Rémi PELLET quant
à la difficulté pour les parlementaires d'appréhender « le circuit de la dépense
publique »125. Or, les taxes affectées participent de l'exécution de politiques publiques
et n'ont de justification que par un motifd'utilité et d'efficacité. Leur méconnaissance
rend donc délicate la mission d'évaluation des politiques publiques par le Parlement.
2. Une atteinte inquiétante pour la transparence : les fonds sans personnalité
juridique
462. Les fonds sans personnalité juridique (FSPJ) sont « des véhicules financiers
contrôlés par l'État et dont la gestion est confiée à des tiers » selon la Cour des
comptes126. Cela correspond en 2020 à plus de 154 fonds pour un montant d'au
moins 30 milliards d'euros. Ces fonds sont principalement gérés par la Caisse des
dépôts et consignations (CDC), la Banque publique d'investissement (BPI) et la
Caisse centrale de réassurance (CCR). La commission des finances note que depuis
2010 et la mise en œuvre des programmes d'investissement d'avenir127 les fonds sans
personnalité juridique se sont développés128.
463. La première critique qui leur est adressée concerne le défaut d'information
du Parlement quant aux moyens financiers mis à disposition dans le cadre de ces dispositifs.
Tout d'abord, seul l'abondement initial créé en loi de finances est effectivement
présenté au Parlement. Il n'est ainsi pas nécessaire de faire état annuellement des
recettes dont bénéficient certains organes dans le cadre de la réalisation de politiques
publiques particulières. De plus, les dépenses effectuées dans le cadre de ces fonds ne
sont pas inscrites dans le budget de l'État et constituent une atteinte forte aux principes
budgétaires et partant, à la lisibilité des dépenses publiques. D'une part au principe
d'unité en ce qu'ils constituent une débudgétisation importante, fragmentant les
dépenses effectuées dans le cadre des politiques publiques ; d'autre part au principe
121. Article 16, IV, de Loi nº 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques
pour les années 2014 à 2019, JORF nº 0301 du 30 décembre 2014.
122. Article 18 de la loi nº 2014-1653.
123. Cons. const., décision nº 2014-707 DC du 29 décembre 2014, Loi definances pour 2015, cons. 33.
124. Conseil des prélèvements obligatoires, Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer,
juillet 2018, p. X.
125. R. PELLET, « La fin de l'universalité budgétaire », Constitution et Finances. Études en l'honneur
de Loïc PHILIP, Paris, Economica, 2005, p. 519.
126. Cour des comptes, Le budget de l'État en 2020. Résultats et gestion, Paris, Avril 2021, p. 171.
127. Ibid., p. 87 : la Cour des comptes évoque une « traçabilité insuffisante des recettes liées aux
investissements d'avenir » ; Annexe au projet de la loi de finances pour 2021, Rapport relatif à la mise
en œuvre et au suivi des investissements d'avenir, p. 7 : cela correspond à des investissements pluriannuels
de 35 milliards d'euros à partir 2010, de 12 milliards d'euros à partir de 2014, de 10 milliards d'euros à
partir de 2017, et de 20 milliards à compter de 2021.
128. E. WOERTH, L. SAINT-MARTIN, op. cit., p. 92.

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