Revue - Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger 1-2024 - 10

Dossier
lui attribuer des compétences déterminées dont la responsabilité
politique incombe à son chef : le Premier ministre.
Au demeurant plusieurs de ses prérogatives n'impliquent pas
un passage en conseil des ministres. C'est notamment le cas
de l'engagement au Parlement du vote bloqué (art. 44.3) ou
le fait d'opposer à un amendement l'irrecevabilité prévue à
l'article 41.
Ces précisions permettent de mieux appréhender la place
et le rôle actuel du conseil des ministres. Il s'agit profondément
d'une structure politique, une forme « d'exécutif du
pouvoir présidentiel » 16
arrêtant les principales décisions.
C'est pourquoi ses participants ne sont jamais invités à voter
mais encouragés à lisser leurs éventuelles réserves au profit
du confort avantageux du compromis. L'expérience a en effet
maintes fois démontré que sous la Ve
République, la solidarité
gouvernementale était présumée autorisant ainsi la prolongation
d'un travail d'équipes pourtant factuellement divisées au
seul prix du silence public des ministres.
Dans ces conditions, l'article 9 pourrait parfaitement être
considéré comme une excellente clé de compréhension de
nos institutions et de leur évolution, alors qu'il est souvent
mésestimé. C'est évidemment le fondateur du régime qui
transforma sa présidence en levier d'influence. Là où les chefs
d'État depuis Adolphe Thiers se contentaient d'assurer une
fonction quasi notariale, de Gaulle imposa un total renversement
de perspective en attirant, par exemple, au conseil
des décrets qui n'avaient pas à y être évoqués. Roger Belin
raconte : « Les premiers décrets que je suis appelé à préparer
sont ceux qui ont pour objet, dès que le gouvernement
a été formé, de fixer les attributions des ministres si cellesci
se trouvent modifiées. Ils n'exigent pas d'être délibérés en
conseil des ministres : c'est donc au Premier ministre de les
signer. Mais le général en décide autrement : considérant
que ces textes concernent le fonctionnement des pouvoirs
publics, il entend les revêtir de sa signature » 17
. De même, il
s'octroiera un droit de veto sur l'ordre du jour, alors que sous
les Républiques précédentes, le président se contentait de le
ratifier. Ses successeurs confirmèrent la pente au point que
selon les périodes, le déroulement du conseil des ministres est
devenu le symbole, en raison de sa cohérence politique, soit
d'un pouvoir unifié et hiérarchisé, soit d'un pouvoir partagé,
illustrant alors la division de l'exécutif entre deux autorités
dotées de compétences propres. Rétrospectivement, on comprend
mieux le fait que le premier article qui mentionne le
conseil des ministres dans la Constitution figure dans le titre
consacré au président de la République.
Que l'ordre du jour du conseil des ministres prévoie qu'un
dossier y soit présenté est pour le ministre concerné lourd de
symboles comme de conséquences. D'abord, c'est la marque
de son influence dans la mesure où il est parvenu à inscrire
ce sujet au rang des priorités présidentielles du moment.
16 Expression de M. Prélot, cité par J. Gicquel, Essai sur la pratique de la
Ve
17 R. Belin, Lorsqu'une République chasse l'autre, 1999, Éditions Michalon, p. 77.
République, 1978, LGDJ, p. 184.
Ensuite, il en retire la garantie d'un affichage politique public
de nature à conforter son action. Enfin, il engrange les bénéfices
découlant des arbitrages rendus préalablement à la tenue
de la réunion qui sont autant de verdicts devant lui faciliter
la concrétisation des mesures délibérées. À tous égards donc,
pour le ministre, cette étape est porteuse de sens. Et pour le
président ces réunions hebdomadaires - un usage qui remonterait
à Louis XIV 18
- sont un moyen déterminant d'impulsion
politique dans des pans entiers de l'action gouvernementale.
Dans
le même esprit et en complément de ce qui a pu être
avancé 19
, l'institutionnalisation d'une réunion hebdomadaire
du conseil de défense et de sécurité nationale par François
Hollande au lendemain des attentats terroristes en 20152016
s'explique au moins autant par sa recherche d'une
pleine efficacité de ses décisions que par une volonté formelle
de présidentialisation d'un organe de défense.
Au demeurant, cet appel à une instance spécialisée (née avec
la Ve
République 20
) ne fut en rien une originalité. Dès les prepuis
un « conseil pour
aux fins de lui facilimières
années du régime, le général de Gaulle avait institué
un « conseil des affaires algériennes » 21
les affaires africaines et malgaches » 22
ter la convocation régulière de ministres et hauts fonctionnaires
concernés par ces thématiques précises. Et après lui,
la pratique des conseils restreints dans tous les domaines de
l'activité gouvernementale s'est amplement reproduite. Ainsi
Valéry Giscard d'Estaing prit l'initiative de 222 conseils restreints
de 1974 à 1981 23
confortant sans cesse la prééminence
de l'Élysée dans la prise des principales décisions politiques.
Cette volition ne peut donc surprendre. Plus remarquable est
la résolution du chef de l'État à peser sur les conditions de la
mise en œuvre des choix opérés. Les conseils de défense auxquels
l'auteur a pu participer 24
n'étaient en effet pas destinés
à parfaire l'information du cercle étroit des participants (chacun
disposait pour cela d'autres sources), ni à appréhender le
niveau de complexité des situations traitées (dans un univers
en interaction multiple, il aurait été vain de viser l'exhaustivité
ou d'imaginer qu'une seule réalité objective puisse s'imposer
à tous). Leur vocation était bien plus simple : gouverner
l'administration et ce faisant, valoriser la capacité du pouvoir
politique à décider. Pour le président, l'administration était
18 B. Bonte, Les mercredis de l'Élysée, 2018, L'Archipel, p. 21.
19 T. Desmoulins, « La formalisation du présidentialisme sous la Ve
République :
le Conseil de défense et de sécurité nationale », Jus Politicum, n° 25, janv. 2021,
p. 221-254.
20 L'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959, portant organisation générale de la
défense prévoit l'existence d'un « Comité de défense » chargé de prendre les « décisions
en matière de direction générale de la défense ».
21 D. n° 60-120, 13 févr. 1960.
22 D. n° 61-491, 18 mai 1961.
23 F. Vadillo, L'Élysée et l'exercice du pouvoir sous la Ve
République : le cas de la politique
de lutte antiterroriste (1974-1997), thèse de doctorat en science politique, université
de Bordeaux 4, 2012, p. 87 et s.
24 Trente-deux conseils de défense se sont tenus durant l'année 2016, et à chaque fois
le président de la République usa de la faculté que lui offrait l'article R. 1122-2
du Code de la défense de « convoquer d'autres ministres pour les questions relevant
de leur responsabilité » en y associant le garde des Sceaux, ce qui était sans
précédent.
10
Re vue du dr oit public * Mar s 2024

Revue - Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger 1-2024

Table des matières de la publication Revue - Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger 1-2024