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Conseiller l'État
un pouvoir et non un simple instrument. Dès lors, il estimait
qu'il lui appartenait de la contrôler en lui rappelant ses
devoirs. L'habituelle emprise sur le pilotage stratégique était
ainsi dépassée au profit d'un véritable investissement dans
l'exécution de la décision. L'antique dichotomie entre la
conception et la mise en œuvre était niée au nom de l'impératif
de l'urgence. La confiance reposait ainsi sur la vérification
permanente de la compétence.
Ces conseils de défense se voulaient donc des outils opérationnels
au cours desquels le chef de l'État cherchait à maîtriser
le temps en agissant en temps réel, et ce de manière
continue quels que soient les paramètres. En ritualisant leur
fréquence, François Hollande entendait démontrer que dans
la lutte contre le terrorisme, c'étaient les décisions qui assuraient
le succès, bien plus que les moyens ou les doctrines.
Les résultats semblent d'ailleurs lui avoir donné raison. « J'ai
pu souvent observer que le système technocratique français
peut être particulièrement efficace lorsqu'il est soumis à une
volonté forte du président de la République » écrit ainsi l'amiral
Bernard Rogel chef d'état-major particulier du président
de la République de 2016 à 2020 25
qui poursuit en justifiant
que le maintien d'une « pression de l'Élysée » seul permet de
« forcer le système à produire des résultats ».
C'est probablement la même obsession du combat contre la
présumée langueur bureaucratique qui explique pour beaucoup
la création en 2019, d'un « conseil de défense écologique
» 26
puis d'un « conseil de défense sanitaire » pour la gestion de la
crise sanitaire 27
réaffirme à chaque occasion son autorité tout en se dotant
d'une véritable faculté d'action.
Deux autres conseils appartiennent encore à ce premier
cercle : le Conseil d'État et le Conseil constitutionnel. De ce
dernier, il y a paradoxalement peu à dire si ce n'est le regret
qu'en 2008, l'Assemblée nationale ait refusé de suivre le Sénat
qui avait voté, sur proposition de Robert Badinter, alors sénateur
des Hauts-de-Seine, un changement de dénomination
passant de « conseil » à « cour ». Son rapporteur Jean-Luc
Warsmann avait considéré qu'une telle évolution « n'apporterait
rien ». Elle aurait pourtant permis une clarification appréciable
en passant du fait au droit puisque l'institution est
essentiellement juridictionnelle et sa capacité de conseil marginale
28
Au vrai, au moment de la rédaction de la Constitution, ces
sujets n'avaient fait l'objet que de rares débats au sein du
comité consultatif constitutionnel. Paul Reynaud les avait
laconiquement résumés le 8 août 1958 : « Le Conseil constitutionnel
n'est pas très qualifié » pour ces tâches « mais il
est difficile de trouver un autre organisme qui le soit davantage
»...
Tout autre est la place du Conseil d'État car il est peu contestable
qu'il est devenu, en dehors de tout texte écrit, prescripteur
de l'action gouvernementale. Au sommet de l'État et
dans les ministères régaliens, son influence est partout mais
de manière diffuse, ce qui la rend irrépressible.
Sa puissance tient à la nature des ressources qu'il contrôle.
On sait depuis 1934, grâce à René Capitant, que « gouverner
c'est légiférer » 29
mais il est moins connu que cet exercice
dépeint, rythme et résume la quasi-entièreté de la responsabilité
ministérielle. Car la loi est d'abord un texte de droit dont
pour faire face aux défis du changement climatique
. En durcissant sa capacité à décider, l'exécutif
la conception comme l'écriture ne cessent de se complexifier
même si ses auteurs affirment être guidés par un permanent
souci de simplification. Hélas celui-ci est difficilement
compatible avec l'impératif de la précision et la volonté d'exhaustivité.
En exigeant que la loi soit intelligible, le Conseil
constitutionnel poursuivait sans doute une ambition louable
mais sa concrétisation s'apparente pour les ministères à un
chemin de croix dans lequel les membres du Conseil d'État
assurent concrètement les différentes stations.
Il est en effet régulier qu'un projet de loi soit préparé par une
direction législative d'une administration centrale dirigée
par un maître des requêtes en détachement, corrigé par les
conseillers d'État (siégeant dans des formations administratives
du Conseil) puis définitivement rédigé par un auditeur
(en fonction au cabinet du ministre) avant que le directeur du
cabinet (issu lui aussi du Conseil d'État) ne valide l'ensemble.
Comme l'indiquait François Hollande devant l'assemblée
générale plénière du Conseil d'État, le 22 mars 2017 : « Dans
les cabinets ministériels avoir un membre du Conseil d'État
rassure, je ne sais pas si cela rassure le Conseil d'État, mais cela
rassure les ministres qui pensent qu'ainsi ils peuvent agir dans
le respect du droit ». De fait, une étude portant sur la période
1945 à 1969 indique que 49 % des membres du Conseil
d'État ont effectué un passage dans un cabinet 30
. Une telle
. De fait, seule la survenance d'une crise exceptionnelle
prévue à l'article 16, les décisions administratives liées
à l'organisation de l'élection présidentielle et celles préalables
à l'organisation des référendums conduisent ses membres à
tenir un tel rôle.
25 B. Rogel, Un marin à l'Élysée, 2023, Taillandier, p. 234.
26 C. Geynet-Dussauze, Le conseil de défense écologique, quelle légitimité ? Blog du
droit administratif, 9 mai 2022, https://lext.so/3ywbPh.
27 T. Desmoulins, « Le rôle du conseil scientifique et du conseil de défense sanitaire
dans la gestion étatique de la crise sanitaire », RDP févr. 2023, p. 321-332.
28 S. Benzina, « Le Conseil constitutionnel, conseiller de l'exécutif », RDP
mars 2023, p. 453-490.
dissémination est à la fois le résultat d'une compétence reconnue
mais aussi l'assurance d'une large diffusion de la doxa
forgée au Palais-Royal.
Quand il intervient ensuite au titre de l'article 39 de la
Constitution, le Conseil d'État peut encore agir puisqu'il ne
se borne pas à délivrer une opinion favorable ou défavorable
sur les projets de textes qui lui sont soumis. Gouverné par sa
connaissance experte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel,
son examen de la conformité des textes législatifs à la
29 R. Capitant, « La réforme du parlementarisme », in Écrits d'entre-deux-guerres
(1928-1940), 2004, Éditions Panthéon-Assas, p. 327.
30 C. Achin et D. Dulong, « Les cabinets ministériels : la zone grise du pouvoir », La
Vie des idées, 30 mars 2022, https://lext.so/noEAtj.
Re vue du dr oit public * Mar s 2024
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