Revue - Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger 1-2024 - 13

Conseiller l'État
nistrations au nom de l'efficacité et de l'efficience collectives »
qu'Emmanuel Macron et Édouard Philippe procédèrent en
mai 2017 à une réduction drastique du volume des cabinets
ministériels. Ce n'était pas la première tentative de cet acabit
puisque sous la IIIe
République, un décret du 13 février
1912, signé du président de la République Armand Fallières
et du président du Conseil Raymond Poincaré, limitait déjà la
composition des cabinets à sept membres. Plus près, avec des
arguments comparables, Michel Rocard, Édouard Balladur,
Alain Juppé et Jean-Marc Ayrault justifièrent aussi leur
volonté commune de les rétrécir. Jacques Chirac, quelques
mois donc avant d'être élu à l'Élysée, le 22 octobre 1994 envisagea
même tout simplement de les supprimer 39
...
Mais cette volonté de raccourcir la chaîne de décision entre
l'échelon politique et les services s'est toujours soldée par
l'échec. Ainsi, au 1er
août 2022, les cabinets des 41 ministres
du gouvernement Borne comprenaient 514 membres soit 214
de plus qu'en 2017... Et tous les cabinets n'étaient pas encore
(entièrement) composés. Les faits sont donc là. « D'une
structure éphémère, le cabinet s'est progressivement mué en
véritable institution administrative » 40
car pour un ministre
s'affirmer comme l'autorité de commandement du « pouvoir
administratif » n'est pas obligatoirement une évidence. Si
l'administration se révèle rétive à un projet gouvernemental,
il lui suffit d'attendre pour gagner. C'est le « syndrome du
parapheur » décrit par Delphine Batho « chaque direction,
chef de service, conseiller à tous les niveaux retient le parapheur
et retient la décision » 41
. C'est pourquoi les ministres
ont toujours eu tendance à considérer que toute réduction
du nombre de leurs conseillers revenait à les affaiblir matériellement.
Ils
les appréhendent au contraire comme un irremplaçable
instrument pour la bonne conduite de leur action gouvernementale.
Ce sont les seuls collaborateurs sur lesquels ils
ont pleinement la main, le cabinet étant une structure coutumière
sans aucune forme de personnalité juridique institutionnalisée.
Et comme aucune prérogative ne lui est pas plus
reconnue par les textes, ses seuls ciments sont la confiance et
la loyauté envers la personnalité autour de laquelle ils sont
constitués. Cela explique ainsi qu'il n'en est pas deux qui
soient identiques.
Dès sa composition, l'alliage de tout cabinet est disséqué par
les interlocuteurs administratifs du pouvoir exécutif car de la
qualité de ses éléments découle une efficacité supposée. Pour
autant, la seule lecture de l'organigramme ne renseignera pas
sur la réalité de l'influence tant l'échafaudage est obligatoirement
subtil. Reste que s'il s'agit de techniciens reconnus
39 « On y trouve toute une série de jeunes gens brillants, sortis des bonnes écoles,
qui sont compétents, bien formés, honnêtes, des gens de qualité à tous égards, qui
(...) concentrent entre leurs mains la totalité du pouvoir ». M'ais « la première
chose à faire, si l'on veut que la politique reprenne le pouvoir, c'est de supprimer
les cabinets ministériels », cité par N. Gauthier, Libération, 31 mai 1995.
40 T. Pfister, « L'usurpation de pouvoir des cabinets ministériels. La politisation
ambiguë de la fonction publique », Le Débat, vol. 52, n° 5, 1988, p. 34.
41 D. Batho, Insoumise, 2014, Grasset, p. 136.
et passionnés par leur tâche, l'aisance dans la circulation des
informations sera naturellement facilitée. Le recrutement
parmi les personnels issus d'un ministère garantit la communauté
de culture et de valeurs tout en contribuant à fluidifier
les circuits de commandements. En effet, il est matériellement
impossible pour un ministre de connaître toutes
les décisions qui vont être prises en son nom au sein de son
administration. « Lorsqu'un ministre prend ses fonctions, il
commence par perdre la plus grande partie de son pouvoir. La
raison en est simple. Il donne une délégation de signature à
ses directeurs qui, eux-mêmes, délèguent pouvoir et signature
à leurs subordonnés » dénonçait en forçant le trait Corinne
Lepage 42
. Durant son passage, arrêtés, circulaires, actes réglementaires
seront pris par dizaines sur le plan national, régional
ou départemental dans sa possible quasi-ignorance. Le
ministre a beau apparaître comme celui qui dispose du pouvoir,
les décisions qu'il signe ne sont que rarement le produit
de sa seule volonté. Aussi pouvoir compter parmi ses plus
proches collaborateurs, sur des professionnels fidèles et vigilants
contribue à la préservation d'une appréciable sérénité.
En complément de ce regard expert, l'apport de collaborateurs
extérieurs à la structure administrative permet de s'assurer
qu'aucune considération corporatiste ne vient infléchir
l'avis présenté au ministre. Le paravent du « pragmatisme »
régulièrement avancé par les fonctionnaires cache parfois des
réticences à faire évoluer les conditions de l'action administrative.
Il est donc prudent de veiller à la diversité des origines
des conseillers. Multiplier les approches, c'est échapper à la
vision idéalisée des sujets que les administrations ont tendance
à présenter, c'est déjouer les préconisations trop subtilement
préparées, c'est pointer les carences dans l'information
judicieusement triée qui parvient au ministre.
Le cabinet est aussi un levier indispensable à la coopération
des ministères. Pas des ministres : des ministères. Un accord
négocié en marge d'un conseil des ministres ou lors d'un
déplacement peut, si l'on n'y prend pas garde, se transformer
en atteinte à l'autonomie des directions qui sont le sang et la
chair de l'administration. Et l'accord de principe peut rapidement
succomber devant les contraintes techniques soulevées
par des experts intéressés. Curieusement, l'esprit de conciliation
aux arguments de l'autre est effectivement assez étranger
au dialogue administratif. L'on entend plus aisément des
interlocuteurs se féliciter d'avoir fait céder la partie adverse
plutôt que d'être parvenus à un accord acceptable par tous.
Aussi le résultat est-il incommensurable à la somme d'énergie
déployée. Quand le public voit la mouche écrasée, le ministre
se rappelle surtout le marteau-pilon que son cabinet a dû
manœuvrer. Dans l'échiquier de forteresses que constituent
les administrations centrales, on ne se déplace qu'avec lenteur...
et encore si l'on est bien éclairé.
Le cabinet permet encore au ministre de peser dans les réunions
interministérielles (RIM). Rouage trop méconnu de la
42 C. Lepage, On ne peut rien faire Madame le ministre..., 1998, Albin Michel, p. 25.
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