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machine gouvernementale, leur place est aujourd'hui centrale
car elles sont les instances capitales de formalisation d'une
position gouvernementale 43
. La coordination est devenue
une phase stratégique du processus de décision politique
au point de connaître un emballement pathologiquement
chronophage. Incidemment cette multiplication interdit aux
ministres d'y participer et accapare de ce fait toujours plus les
membres du cabinet. Dès lors, de leur qualité peut dépendre
l'issue de la négociation et donc la marge de manœuvre dans
l'action publique.
C'est pourquoi le ministre a tout intérêt à ne pas déléguer la
sélection de son équipe. Si ces RIM sont des « arènes des habilités
techniques » très formalisées comme le notait Nicolas
Dodier 44
, il importe que ceux qui vont y défendre ses positions
bénéficient de toutes les ressources nécessaires. Ce tri
n'est pas nécessairement simple dans la mesure où les recommandations
du Premier ministre, voire du chef de l'État, sont
nombreuses et insistantes, les deux têtes de l'exécutif étant
soucieuses de se ménager un relai au plus près des ministres
(parfois même par le truchement du directeur de cabinet
dont la nomination a pu être imposée). L'exercice est donc
délicat car accepter ces suggestions peut entraîner une reconnaissance
bienveillante dans les futurs arbitrages mais signe
aussi une soumission insidieuse...
Autre atout, en s'appuyant sur ses conseillers, le ministre ne
dépend pas exclusivement de l'expertise de son administration
pour veiller à la concrétisation de ses décisions. En cela les
cabinets du président, du Premier ministre ou des ministres
sont tout à la fois des bureaux d'études et des sections de
commandement. Aujourd'hui, les responsables politiques
sont autant attendus sur leur capacité à décider que sur leur
aptitude à matérialiser leurs actions. Cette exigence est même
sans doute aujourd'hui première. Or leur succès repose pour
beaucoup sur l'engagement de leurs collaborateurs directs qui
peuvent accompagner le processus jusqu'à son terme. Ce sont
eux qui s'attachent à secouer les frilosités qui peuvent tenter
de ralentir l'application, qui débusquent les oppositions larvées,
qui dissipent les difficultés d'interprétation des intentions
gouvernementales et qui in fine savent rendre compte
au ministre du bon déroulement de l'ensemble.
« Les ministres ne peuvent être responsables que du contrôle
qu'ils exercent sur les fonctionnaires permanents » écrivait en
1911 Henri Chardon maître des requêtes au Conseil d'État 45
.
La simplicité de ce cadre de principe cache la sophistication
induite par son accomplissement. Seuls les conseillers sont
l'antidote à la « diminutio capitis » des membres du gouvernement.
Puisque le pouvoir est multiple, chacun a besoin de
l'autre pour contribuer à composer une symphonie harmonieuse
à partir de partitions concurrentes. Les conseillers sont
43 D. Dulong, P. France, et J. Le Mazier, « À quoi riment les " RIM " ? Les réunions
interministérielles ou l'ordinaire du travail gouvernemental », Revue française
d'administration publique, 2019/3, n° 171, p. 697-712.
44 N. Dodier, « Les arènes des habiletés techniques », Raisons pratiques, 1993, n° 4,
p. 115.
45 H. Chardon, Le pouvoir administratif, 1911, Perrin et Cie, p. 15.
de ceux qui permettent de relever ce défi, tout en protégeant
à bien des égards le ministre.
En vérité, face à un quotidien fait d'un amoncellement de
problèmes qui surviennent en ordre aléatoire, et qui, à la fois,
bougent et se sédimentent, les conseillers des ministres sont
les garanties d'une action politique réelle. Ils ne sont pas seulement
un instrument utile mais une nécessité sociale. Ils ne
sont plus comme hier des intermédiaires entre le monde politique
et le pouvoir administratif. Travailler dans un cabinet,
surtout s'il s'agit de celui du président ou du Premier ministre
signe une sympathie politique, ce qui n'est pas sans écueil
a posteriori. Continuer à considérer la présence de conseillers
sous le seul aspect de leur plus-value technocratique comme
c'était l'approche durant les années gaulliennes ou préconiser
l'interdiction aux fonctionnaires d'exercer les fonctions les
plus politiques dans un cabinet 46
serait faire fi de la transhumance
qui s'est faite en douceur, pour ne pas dire en catimini.
Ce second cercle des conseillers contient aussi des structures
comme les « conseils généraux » tel le « conseil général de
l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux », le
« conseil général de l'environnement et du développement
durable » ou celui de « l'économie, de l'industrie, de l'énergie
et des technologies ». Ils ont, avec les inspections générales,
pour fonction première de procéder à des contrôles non juridictionnels
de l'Administration. Mais leur mission de conseil
représente néanmoins une part avantageuse de leur portefeuille
d'activités.
De fait, leurs « travaux d'inspection » au sens que le Conseil
d'État donne à ce terme dans son rapport de 1977, c'est-àdire
celui qui doit porter sur la finalité des actions des services,
sur leur efficacité voire sur leur efficience, constituent
une source précieuse pour un ministre. Par leur connaissance
intime de la culture et des contraintes du service public,
ces rapports apportent un éclairage incomparable sur l'état
réel des services administratifs. Mais surtout, ils s'avèrent
influents quand ils portent une expertise ponctuelle sous la
forme de scénarios ou en développant une vision prospective
se plaçant alors résolument dans le domaine des idées.
Ils peuvent encore permettre de légitimer un certain nombre
de réformes 47
été décidé d'accorder une publicité aux rapports. Dans ce
cas, l'écho rencontré pèsera dans la décision puisque les arguments
produits par un regard distancié serviront rapidement
aux médias de grille d'analyse à l'action.
La décision n'est en effet pas toujours l'aboutissement d'un
processus rationnel. Parce qu'il ne dispose pas nécessairement
dans le temps imparti (lequel est toujours trop court) de toutes
les informations souhaitées, les choix d'un ministre peuvent
découler de connaissances limitées. Et dans le cas d'espèce, un
rapport d'une inspection commenté, et peut-être même loué,
46 J.-L. Quermonne, « La " mise en examen " des cabinets ministériels », Pouvoirs,
68, 1994, p. 74.
47 J.-D. Combrexelle, « Administration et pouvoir », in Le pouvoir, P. Delvolvé,
2022, PUF, p. 281-303.
. Naturellement cette capacité s'amplifie s'il a
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