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Conseiller l'État
dans la presse n'est pas un facteur anodin. Entre impatience
et prudence, gouverner c'est aussi hériter d'une situation et
accepter qu'une réforme soit le fruit de compromis multiples.
On pourrait bien sûr y trouver l'explication du fait que notre
pays se caractérise souvent par des demi-mesures, voire qu'il
s'y enlise. Mais ce serait faire fi d'une réalité : l'acceptabilité
d'une décision dépend souvent de sa polysémie.
III. Le troisième cercle : les conseilleurs
Le troisième cercle est composé d'institutions bénéficiant
d'une position apparemment forte car institutionnellement
garantie mais dont l'influence réelle sur la décision politique
est relative. C'est en ce sens qu'elles peuvent être qualifiées
de « conseilleurs », la sagesse populaire rappelant que qu'ils
« ne sont pas les payeurs ». Pris au sens littéral, l'adage traduit
l'absence d'implication de la structure dans les conséquences
de ses préconisations.
Il s'agit donc d'une simple consultation, pratique ancienne
et banale dans l'art de gouverner. De tout temps, des oracles
aux conseils du roi, l'exercice du pouvoir s'est régulièrement
accompagné de la nécessité de s'entourer. Ainsi dans son
« Homme de cour » Baltasar Gracian assurait en quelques
lignes que « le bonheur des grands » reposait sur le fait d'avoir
« auprès d'eux des gens d'esprit qui les tirent de l'embarras
de l'ignorance en leur débrouillant les affaires » 48
. De fait,
le pouvoir politique dispose aujourd'hui de l'appui d'une
kyrielle de structures. Sans sacrifier à une énumération trop
fastidieuse 49
, il suffira de préciser qu'elles sont 314 dont 97
baptisées « conseils » et 13 « hauts conseils ».
Parmi les conseils, 13 relèvent du chef du gouvernement
(conseil d'analyse économique, conseil d'orientation des politiques
de jeunesse, conseil d'orientation des retraites, conseil
national des villes, conseil national consultatif pour la biodiversité...),
14 du ministère de la Transition écologique
(conseil national de l'économie circulaire, conseil national
de l'information géographique...) 9 de celui de l'Économie
(conseil de l'immobilier de l'État, conseil de normalisation
des comptes publics...), 8 de l'Agriculture, 7 de l'Intérieur,
etc.
Dans les hauts conseils, 3 sont rattachés au ministère de la
Santé (haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, etc.),
un à celui de la Culture (haut conseil des musées de France),
un à celui du Travail (haut conseil du dialogue social), et un
à l'Éducation nationale (haut conseil de l'éducation artistique
et culturelle), etc.
Par essence, la diversité de ces organismes contrarie toute tentative
sérieuse de classification. Mais en ne retenant que les
motivations du législateur lors de leur création, deux configurations
fonctionnelles sont aisément identifiables : celle où le
48 B. Gracian, L'Homme avisé dans les allées du pouvoir (L'Homme de cour), 2014,
Mille et une nuits, p. 14.
49 La liste est annuellement publiée dans l'annexe au projet de loi de finances intitulée
: « liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées
directement auprès de la Première ministre ou des ministres ».
pouvoir politique cherche à être éclairé sur un enjeu particulier
et celle où il espère pouvoir faire partager ses vues à tous
les acteurs d'un domaine précis.
Bien qu'il ne figure pas stricto sensu dans le premier cas, le
Conseil économique, social et environnemental pourrait en
être le prototype. Au vrai, en effet, il ne se différencie des
autres conseils de cette première catégorie que par sa prescription
constitutionnelle puisque deux des trois articles du
titre XI de la Constitution lui confient un rôle de « donneur
d'avis », le troisième fixant sa composition.
Le CESE doit ainsi être obligatoirement saisi pour avis par le
gouvernement des projets de loi de plan ou de programmation
à caractère économique, social et environnement. Hélas,
en raison de la définition restrictive de ces notions retenue
par le Conseil constitutionnel 50
, la saisine obligatoire s'avère
rare dans les faits. Restent donc les saisines facultatives qui
ne sont cependant guère plus nombreuses : sur la dernière
année 2021-2022, le CESE n'a rendu au gouvernement que
quatre avis et un seul au Parlement. Dès lors, quand bien
même l'institution est-elle aimablement et périodiquement
louée comme « utile mais trop méconnue » 51
, ses rapports
sont-ils systématiquement considérés comme « des synthèses
riches d'enseignements » 52
, 77 ans après sa naissance, elle
peine toujours à trouver sa place dans notre vie publique.
Elle reste peu consultée, à peine entendue et ce en dépit des
multiples réformes modifiant sa composition, élargissant ses
compétences et modernisant les modalités d'exercice de ses
missions. Ainsi, après deux réformes constitutionnelles avortées
en mai 2018 puis en août 2019, même sa transformation
en « carrefour des consultations publiques » 53
par la loi
organique du 15 janvier 2021 ne semble pas avoir renversé
la tendance. Elle étendait pourtant sa saisine par voie de
pétition et institutionnalisait la possibilité pour le CESE de
recourir à des procédures de consultation du public ce qui le
légitimait juridiquement en tant que lieu de la participation
citoyenne. Pour l'heure, les résultats paraissent mitigés même
s'il est cependant difficile d'en imputer la responsabilité aux
membres du CESE puisqu'ils ne leur incombent pas de transformer
les préconisations en décisions.
Certes, cette situation ne résume pas la variété des suites
réservées aux avis rendus par les multiples conseils de cette
catégorie. Il est même plausible qu'elle en constitue le cas
extrême. Mais le fait est que ces instances sont en général
simplement considérées par l'exécutif comme des sources
d'expertise dans des domaines où l'administration apparaît
dépourvue de moyens techniques et surtout sur des sujets
où les incertitudes vont croissant. Il s'agit donc bien plus de
renforts que de conseils. Ce fut notamment le cas du Haut
conseil de la santé publique saisi dès le 26 mars 2020 qui fut
50 Cons. const., DC, 26 juin 1986, n° 86-207.
51 N. Belloubet, 6 nov. 2018.
52 D.-J. Chertier, rapport au président de la République, Pour une réforme du
Conseil économique, social et environnemental, 15 janv. 2019.
53 Exposé des motifs du projet de loi organique n° 3184 du 7 juillet 2020, relatif au
Conseil économique, social et environnemental.
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