Revue - Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger 1-2024 - 168

Doctrine
détenues par les banques commerciales auprès d'elle, à assainir
le système bancaire en liquidant les banques les plus affectées
et à restructurer et recapitaliser les autres, à décider de
la manière dont les déposants supporteront une partie de
l'effort financier du redressement.
Le secteur bancaire s'est vivement élevé contre le projet
d'annulation des créances sur la banque centrale qui revient
à lui faire assumer une perte d'environ 50 milliards de dollars.
C'est pourquoi, l'association des banques libanaises
(ABL), qui est le puissant syndicat professionnel du secteur,
a formé un recours devant le Conseil d'État libanais (CEL),
tendant à l'annulation de ce « pilier » de la stratégie décidée.
Conformément à sa pratique dans des affaires importantes,
le Conseil d'État a, dans une première décision du 18 mai
2023 4
a en l'occurrence été reconnue, puis, dans une décision du
6 février 2024 5
ne signifie pas qu'il n'existe pas une autonomie de la jurisprudence
du CEL, mais elle s'exprime dans le cadre de cette
structure initiale. Par exemple, le CEL reconnaît des services
publics industriels et commerciaux plus facilement que dans
le droit français 6
, il a refusé de passer d'un contrôle de l'erreur
, il a une appréciamanifeste
d'appréciation à un contrôle de proportionnalité
des sanctions infligées aux fonctionnaires 7
tion beaucoup plus restrictive de l'intérêt à agir des associations
8
de décisions négatives car il ne s'estime pas en droit d'adresser
des injonctions à l'Administration 9
ou, encore, il refuse de prononcer le sursis à exécution
. Mais, on mesure bien à
, statué sur la recevabilité de ce recours, recevabilité qui
, il a statué sur le fond et annulé la partie de la
stratégie financière qui était contestée par l'ABL.
Il s'agit d'une décision qui pourrait être d'une importance
capitale pour l'avenir de l'économie libanaise et plus largement
du Liban car, pour le dire rapidement à ce stade, si on
en tire toutes les conséquences, elle signifie que c'est à l'État
libanais et à lui seul de supporter la charge de ces 50 milliards
de dollars de créances, qui ont pu contribuer au financement
de son déficit budgétaire. Or, même avec des aides internationales,
il n'en aurait pas les moyens, de sorte que la seule
solution serait pour lui, outre des augmentations massives des
impôts, de vendre les derniers actifs publics dont il dispose.
Symétriquement, le secteur bancaire se verrait rembourser
l'ensemble des créances qu'il détient sur la banque centrale et
ne supporterait donc aucune charge liée à la restructuration
financière. Compte tenu des enjeux et de la portée de cette
décision du CEL, il est important d'approfondir son analyse,
ce qui conduira à mettre en évidence les nombreux points
sur lesquels elle est éminemment critiquable et qui devraient
conduire à sa mise à l'écart, dans les conditions qu'on exposera,
dans les étapes à venir des projets de redressement financier
du pays.
Avant de procéder à cette analyse, il convient de rappeler
ici, à l'usage du lecteur qui ne serait pas familier du contrôle
juridictionnel des actes de l'administration au Liban, que
le CEL a été créé par les autorités du Mandat Français sur
le Liban, en 1924, en reprenant très largement les traits de
l'organisation du Conseil d'État français. Compte tenu des
étroites relations entre le droit administratif libanais, matériel
et processuel, et le droit administratif français, durant
ces 100 années d'existence, le juge libanais s'est appuyé sur
la structure du droit français : l'organisation de la hiérarchie
des normes, les grandes catégories juridiques, le type d'actes
contrôlés et la nature du contrôle, l'office du juge, tout cela
obéit aux mêmes logiques que dans le système français. Cela
4 CEL, 18 mai 2023, n° 179/2023.
5 CEL, 6 févr. 2024, n° 209/2024.
l'aune de ces exemples que s'il a une jurisprudence propre,
elle s'exprime dans un cadre juridique commun avec le droit
français. Ajoutons enfin que la rédaction des arrêts du CEL
s'opère selon une construction syllogistique très proche de
celle du Conseil d'État français, la différence la plus marquante
tenant à ce qu'il n'hésite pas à citer des sources doctrinales,
libanaises ou françaises, et l'on aura l'occasion de
souligner dans la suite de cette étude qu'il s'est ainsi référé
dans les décisions commentées à plusieurs reprises au droit
administratif général et au droit du contentieux administratif
de René Chapus.
Il faut examiner successivement les questions qui touchent
à la recevabilité de la requête dont était saisi le Conseil
d'État (I), puis celles qui touchent à la manière dont il a tranché
le litige (II).
I. Les enjeux complexes liés à la
recevabilité de la requête
La première question qu'avait à résoudre le Conseil d'État
concernait la recevabilité de la requête, tout particulièrement
du fait de la nature singulière de l'acte qui lui était soumis.
Celui-ci ne se présentait pas comme un acte à caractère réglementaire,
mais comme un document décrivant les mesures
qui avaient vocation à être prises pour rétablir la situation
financière. Pour certaines d'entre elles, il indiquait qu'elles
feraient l'objet de dispositions législatives, pour d'autres, il
se contentait d'énoncer des perspectives générales sans portée
normative. Pour celles critiquées par la requête, le document
s'exprimait de la manière suivante : « Sur la base d'un audit (à
réaliser), nous annulerons dans un premier temps une partie
significative des obligations en devises de la banque du Liban
envers les banques ».
Il était difficile de considérer que ces mentions présentaient
un caractère réglementaire : par leur caractère insuffisamment
déterminé, et n'ayant vocation à l'être qu'après la réalisation
d'un audit, elles ne posaient pas à proprement parler de règles.
Tout au plus aurait-on pu considérer qu'elles ressortissaient de
la catégorie des actes préparatoires aux décisions qui seraient
finalement prises. Le Conseil d'État s'est rangé à cette ana6
CEL, 5 mars 2002, n° 287/2002.
7 CEL, 7 nov. 2018, n° 147/2018.
8 CEL, 14 juill. 2021, n° 771/2021.
9 CEL, 4 avr. 2022, n° 156/2022.
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