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Conseiller l'État
travail des formations consultatives à l'automne 1958. En
plus des 284 ordonnances, il faut coécrire leurs règlements
d'application et une multitude de règlements autonomes.
Parallèlement, le gouvernement continue d'exercer les pleins
pouvoirs en Algérie, après avis du Conseil d'État, sur le fondement
de la loi n° 58-521 du 3 juin 1958. La tâche est énorme,
les conditions de travail difficiles. L'œuvre est compliquée par
l'entrée en vigueur des articles 34 et 37 de la Constitution qui
obligent les formations consultatives à entreprendre systématiquement,
avant l'examen du fond du texte, un débat sur
la compétence législative (recours à l'ordonnance) ou réglementaire
(recours au décret). L'assemblée générale est parfois
forcée de tenir séance jusque 23 heures 30 16
. La période est
surtout marquée par une « pénurie de jeunes rapporteurs » 17
mobilisés en Algérie ou appelés dans les cabinets ministériels.
Les présidents de section doivent se charger eux-mêmes du
rapport de certaines affaires, à l'instar de Pierre Josse, président
de la section des travaux publics, qui s'en émeut devant
l'assemblée générale le 18 septembre 1958 18
. Cette pénurie
impacte par ricochet le fonctionnement même de la section
du contentieux - 35 rapporteurs manquent à l'appel ! 19
-
et amène son président Tony Bouffandeau à proposer, mioctobre
1958, à l'assemblée générale, de modifier à titre
temporaire le règlement intérieur du Conseil d'État afin de
suspendre le travail de la neuvième sous-section du contentieux.
Pour ne rien faciliter, les formations consultatives du
Conseil sont parfois saisies fort tardivement (de la veille pour
le lendemain 20
.
) de projets de textes quelquefois incomplets
ou épars 21
Cependant, la contribution institutionnelle du Conseil
d'État à la mise en place des institutions de la Ve
République
est aussi et surtout remarquable sur le plan substantiel. Entre
le 4 octobre 1958 et le 4 février 1959, les formations consultatives
du Conseil d'État participent à l'écriture de toutes les
16 Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 23 octobre 1958, Projet d'ordonnance
relative à la fixation du prix d'objectif de la betterave et au recouvrement
de la cotisation de résorption perçue sur le sucre, n° 275533 (Archives nationales,
cote n° 19990026/27, dossier n° 125, p. 23).
17 R. Cassin, « Introduction », EDCE 1959, n° 13, p. 22.
18 « Il peut paraître inhabituel qu'un président de section rapporte devant vous.
Croyez bien, mes chers collègues, que ce n'est pas par goût de l'autorité ; mais
il faut avouer publiquement que vos sections administratives sont actuellement
exsangues. Nos collègues du contentieux venus en renfort pendant quelques
temps sont depuis quelques jours repris par leurs occupations. La plupart du
temps, nous siégeons à trois conseillers et encore quand l'un de nous n'est pas
malade. Les maîtres des requêtes ? Nous en avions autrefois mais maintenant
ils sont surtout en dehors de notre Maison. (...) ». Procès-verbal d'assemblée
générale, séance du 18 septembre 1958, Projet d'ordonnance portant réforme
des règles relatives à l'expropriation pour cause d'utilité publique, n° 275313
(Archives nationales, cote n° 19990026/26, p. 12-13).
19 Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 16 octobre 1958, Projet de décret
portant RAP et modifiant, à titre temporaire, le règlement intérieur du Conseil
d'État, n° 275498 (Archives nationales, cote n° 19990026/27, p. 2-4).
20 Par exemple, le projet d'ordonnance portant loi électorale, transmis au Conseil
d'État le 8 octobre 1958, examiné en assemblée générale le 9 octobre dans l'aprèsmidi.
La section de l'intérieur n'a même pas eu le temps de faire imprimer et
de distribuer son texte avant la séance d'assemblée générale (Commission des
archives constitutionnelles de la Ve
République, Archives constitutionnelles de la
Ve République, Volume 1, 4 octobre 1958 - 30 novembre 1958, 2008, Paris, La
Documentation française, p. 70, p. 75, p. 82).
21 La loi électorale pour les élections sénatoriales est ainsi éclatée en quatre textes :
pour la Métropole, pour l'Algérie, pour les territoires d'outre-mer et pour les
Français de l'étranger (Archives constitutionnelles..., op. cit., vol. 1, p. 570).
lois organiques ; elles élaborent les premières interprétations
de la Constitution (celles qui seront confirmées ou infirmées
dans les décennies suivantes par la section du contentieux ou
le Conseil constitutionnel, voire par les pratiques politiques),
en proposent les premières concrétisations. Le Conseil d'État
a conscience de son rôle historique ; il sait qu'en l'absence de
délibération parlementaire, ses débats constitueront les seuls
travaux préparatoires 22
et les seules vraies discussions collégiales
des ordonnances de l'article 92. Il sait qu'il participe,
« dans l'intérêt supérieur du pays » 23
, selon René Cassin, à
une œuvre de rénovation de l'État et de modernisation de
la France. Il sait qu'en l'absence de voie de recours, ses avis
constitueront le seul regard extérieur et critique, voire le
seul regard juridique, porté sur les ordonnances. Ce faisant,
les formations consultatives du Conseil d'État, à l'automne
1958, ne se limitent pas à une tâche de coécriture un peu formelle
des ordonnances. Elles participent aussi à la création du
droit 24
. Le Conseil d'État ne se contente pas « d'améliorer »
les textes, de les rendre plus solides juridiquement, il participe
véritablement à l'élaboration d'un droit hautement institutionnel
et politique. Dans ses formations consultatives, le
Conseil d'État assume donc - par superposition - une double
tâche, qui transparaît dans les propos de René Cassin reproduits
en épigraphe : écrire des textes (I) mais aussi, à travers
eux, façonner la Constitution (II).
I. Écrire des textes
Le Conseil d'État est un « étrange atelier d'écriture » 25
. Ses
formations consultatives ont pour mission première de participer
à l'élaboration de textes, essentiellement généraux et
impersonnels, à l'instar des ordonnances de l'article 92 de
la Constitution. Ici, son activité et ses méthodes évoquent
celles d'un législateur. Le Conseil d'État se donne pour tâche
d'écrire des textes de la meilleure qualité (B) au moyen d'une
procédure de discussion collégiale (A).
A. Les procédés d'écriture : une épreuve de la
discussion
Ce qui frappe, de prime abord, lorsqu'on étudie l'activité des
formations consultatives du Conseil d'État, c'est la place de la
collégialité et de la délibération. Les textes sont soumis à une
véritable épreuve de la discussion. La perfection juridique des
textes, la fonction de conseil, est le résultat d'une œuvre à la
fois coopérative (1) et délibérative (2).
22 V. les propos de René Cassin en assemblée générale le 2 octobre 1958 : « N'oubliez
pas également que ces ordonnances n'auront pas de travaux préparatoires et que
(...) les lecteurs de l'Officiel n'auront rien (...). » Procès-verbal d'assemblée générale,
séance du 2 octobre 1958, Débats sur la nouvelle répartition des domaines de
la loi et du règlement (Archives constitutionnelles..., op. cit., vol. 1, p. 40).
23 Propos de René Cassin devant l'assemblée générale le 27 août 1958 (Documents
pour servir..., op. cit., vol. 3, p. 284). Ce champ lexical est très présent au cours
de l'automne 1958.
24 M. Long, « Le Conseil d'État et la fonction consultative : de la consultation à la
décision », RFDA 1992, p. 787-794.
25 B. Latour, La fabrique du droit, 2002, Paris, La Découverte, p. 69.
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