Revue - Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger 1-2024 - 26

Dossier
ment forts » 57
. On y améliore la « qualité des textes » 58
. Bien
qu'anachronique en 1958, cette formule renvoie à la poursuite
d'une double exigence pour le Conseil d'État : assurer la
régularité juridique des textes (1) et rechercher leur commodité
pratique (2).
1. La régularité juridique des textes
L'exigence de régularité juridique est une préoccupation
essentielle des formations consultatives du Conseil d'État.
Caractéristique est à cet égard l'importance que revêtent
les considérations de constitutionnalité dans l'écriture des
ordonnances de l'article 92 de la Constitution de 1958 :
« Le point important, relève René Cassin, c'est que nous
devons maintenant appliquer une loi qui nous oblige : c'est
la Constitution » 59
. L'argument constitutionnel est toujours
une référence forte, sinon un point de départ, de l'activité
d'écriture. Il contrebalance toujours les arguments politiques
ou pratiques avancés par le gouvernement ou d'autres
membres du Conseil : « J'estime personnellement regrettable,
dit Roger Latournerie, qu'on installe, dans une loi organique,
une disposition qui est contraire à la Constitution quelles
que soient les raisons d'opportunité » 60
. Et il n'est pas le seul
à s'émouvoir - au fil des séances d'assemblée générale - des
libertés parfois prises avec la Constitution dans les textes
présentés ou dans les amendements proposés : ainsi en est-il
par exemple de Pierre Laroque : « À partir du moment où
l'on déroge sur ce point à la Constitution, où s'arrêtera-ton
? » 61
; de Henry Puget : « C'est
contraire à la Constitution ! Nous ne pouvons pas le souhaiter.
» 63
, etc. En vérité, les questions constitutionnelles sont
omniprésentes devant le Conseil d'État en cet automne 1958,
particulièrement celles qui touchent à l'entrée en vigueur des
articles 34 et 37 de la Constitution. Très attentives sont aussi
les formations consultatives - on le comprend aisément - à
ce que les ordonnances organiques épuisent leur mandat,
qu'elles assurent une concrétisation suffisante des dispositions
constitutionnelles qui y renvoient, et qu'elles ne subdélèguent
pas à des lois ordinaires ou aux règlements des éléments qui
doivent y figurer 64
. Dans le silence de la Constitution, l'as57
B. Latour, La fabrique du droit, 2002, Paris, La Découverte, p. 72.
58 J.-M. Sauvé, « L'écriture de la loi et le Conseil d'État », 12 juin 2014.
59 Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 29 octobre 1958, Projet d'ordonnance
portant loi organique sur le Conseil supérieur de la magistrature,
n° 275575, Archives constitutionnelles..., op. cit., vol. 2, p. 233).
60 Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 29 octobre 1958, Projet d'ordonnance
portant loi organique sur la Cour arbitrale de la Communauté, n° 275574
(Archives nationales, cote n° 19990026/27, dossier n° 129, p. 42).
61 Ibid., p. 41.
62 Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 10 novembre 1958, Projet d'ordonnance
portant loi organique sur la Haute Cour de Justice, n° 275702 (Archives
constitutionnelles..., op. cit., vol. 2, p. 484).
63 Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 28 novembre 1958, Projet d'ordonnance
portant loi organique relative aux lois de finances, n° 275879 (Archives
constitutionnelles..., op. cit., vol. 2, p. 597).
64 Ainsi le Conseil d'État modifie-t-il un projet qui, en contrariété avec l'article 25
de la Constitution, renvoyait à la loi et aux règlements des assemblées la fixation
des indemnités parlementaires. Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 23
octobre 1958, Projet d'ordonnance portant loi organique relative à l'indemnité
semblée générale s'interroge aussi régulièrement sur la portée
du mandat conféré au législateur organique : autorise-t-il, ou
non, à distinguer là où la Constitution ne distingue pas ? La
question de savoir si l'ordonnance organique peut, dans le
silence des articles 67 et 68 de la Constitution, subordonner
le renvoi du président de la République en Haute Cour de
Justice à la décision d'une commission d'instruction non parlementaire
(et donc lui permettre de faire obstacle à la mise
en accusation votée par les chambres) préoccupe ainsi fort
longuement l'assemblée générale le 10 novembre 1958 65
. On
pourrait multiplier les exemples à l'envi.
À vrai dire, ces différents épisodes sont intéressants surtout
pour ce qu'ils disent de l'activité consultative du Conseil
d'État. D'abord, ils révèlent que l'examen de la constitutionnalité
des projets de lois (y compris organiques) - les ordonnances
de l'article 92 « ayant force de loi » - n'a pas attendu
la création du Conseil constitutionnel en 1958. Depuis le
début de la IVe
République au moins, les formations consultatives
assurent cet examen de constitutionnalité des projets
de loi 66
. On ne compte plus à cet égard, par exemple, les avis
rendus avant 1958 sur la conformité de tel ou tel projet de
loi de « pouvoirs spéciaux » à l'article 13 de la Constitution
de 1946 67
. C'est la preuve qu'une déclaration d'inconformité
; de Jean Delvolvé : « Je reste plein de doutes quant
à la constitutionnalité du texte » 62
à la Constitution n'implique pas nécessairement de prendre
la forme d'une décision revêtue d'autorité de chose jugée.
Ensuite, ces épisodes révèlent que cet examen de constitutionnalité
des projets de lois s'opère au lieu et place de tout
contrôle contentieux. Il ne s'agit pas en l'espèce d'un travail
de prévention d'un éventuel contentieux constitutionnel.
Car il est acquis que les ordonnances de l'article 92 de
la Constitution échapperont, tant au recours pour excès de
pouvoir, qu'au contrôle a priori du Conseil constitutionnel.
Le Conseil d'État agit donc dans l'intérêt seul de la
Constitution ; par son examen de constitutionnalité, il entend
éviter que le gouvernement ne profite « de quatre mois de
liberté non surveillée » 68
dans l'exercice de son pouvoir de
légiférer par ordonnances. L'immunité contentieuse de ces
textes, loin d'affaiblir l'intérêt d'un examen de leur régularité
juridique, en révèle au contraire toute la nécessité. Bien
sûr, l'avis du Conseil d'État n'a pas toujours été suivi. Des
dispositions inconstitutionnelles ont pu être insérées par le
gouvernement dans les ordonnances sans risquer la censure.
L'assemblée générale a pu s'émouvoir de ces pratiques 69
mais
des membres du Parlement, n° 275529 (Archives constitutionnelles..., op. cit.,
vol. 2, p. 69).
65 Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 10 novembre 1958, Projet d'ordonnance
portant loi organique sur la Haute Cour de Justice, n° 275702 (Archives
constitutionnelles..., op. cit., vol. 2, p. 479 et s.).
66 Depuis qu'est rendu obligatoire, par l'ordonnance du 31 juillet 1945, l'avis du
Conseil d'État sur les projets de loi.
67 É. Quinart, L'émancipation du pouvoir réglementaire (1914-1958), 2021, Paris,
Dalloz, p. 443 et s.
68 Propos de René Cassin. Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 9 octobre
1958, Débats sur la nouvelle répartition des domaines de la loi et du règlement
(Archives constitutionnelles..., op. cit., vol. 1, p. 58).
69 À propos d'un avis non suivi : M. Chasserat : « Le Conseil d'État n'est pas entendu
si le gouvernement prend un texte différent sur lequel nous n'avons pas délibéré. »
M. Puget : « Monsieur le président, cette argumentation de M. Chasserat est tout
26
Re vue du dr oit public * Mar s 2024
Revue - Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger 1-2024

Table des matières de la publication Revue - Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger 1-2024
