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Conseiller l'État
ne pouvait pas compter ici - en l'absence de recours - sur la
section du contentieux pour assurer, le cas échéant, le respect
de ses avis 70
. Enfin, ces épisodes d'attention portée à la régularité
juridique des textes révèlent aussi l'unité fonctionnelle du
Conseil d'État. Au fond, confronter en assemblée générale un
projet de texte à ses sources formelles n'est pas très éloigné du
contrôle de norme à norme exercé par la section du contentieux
dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir. Sans
doute les formations consultatives disposent-elles « d'une
liberté et d'une audace constructive plus grandes » 71
; elles
peuvent non seulement disjoindre, mais réécrire le contenu
des dispositions qui lui paraissent irrégulières 72
ser une nouvelle voie normative à emprunter 73
, voire propo.
Mais il ne
faut pas s'y tromper : la section du contentieux sait aussi faire
preuve d'audace 74
, et ne se montre pas non plus inutilement
tatillonne, dans l'appréciation de la légalité. Surtout, il faut
considérer comme fausse l'idée selon laquelle il existerait un
« sens objectif » 75
de la Constitution. Les considérations d'opportunité,
les arguments politiques, l'intention des auteurs,
« l'esprit » de la Constitution, les faits sociaux, les valeurs,
etc., ne sont pas extérieurs aux considérations de légalité ; ils
sont une dimension de son interprétation 76
. Ici les formations
consultatives agissent à la manière de n'importe quel
interprète (juridictionnel ou non). Régularité et opportunité
s'entremêlent. Il faut donc relativiser l'idée que l'assemblée
générale raisonnerait parfois seulement en « droit pur » 77
comme aiment à le penser certains de ses membres. Les considérations
liées à la commodité des textes en témoignent.
2. La commodité pratique des textes
La qualité des textes, c'est aussi leur commodité pratique. La
« légistique » 78
est au cœur des préoccupations des formations
consultatives du Conseil d'État. Le mot n'apparaît pas encore
en 1958 mais la chose est là. L'activité consultative poursuit
ici deux objectifs : écrire des textes clairs et intelligibles, c'est
une exigence de commodité intrinsèque (a) ; écrire des textes
adaptés à leurs fins, c'est une exigence de commodité extrinsèque
(b) 79
.
a. La commodité intrinsèque
Le Conseil d'État est très attaché à l'élégance et à la rectitude
du langage. Les projets de textes y sont rédigés dans
une « langue traditionnelle, pure, sèche et dépouillée » 80
« Chaque mot y est pesé attentivement » 81
.
. Impressionnante
est à cet égard la capacité des formations consultatives à s'intéresser,
parallèlement à l'infini grand (ici les modalités d'élection
du président de la République), à l'infiniment petit : « il
faut supprimer une virgule » 82
, « la concordance des temps
est correcte » 83. Grammaire, conjugaison, orthographe et
vocabulaire sont examinés avec soin. Le style compte beaucoup.
L'assemblée générale cherche à éviter les répétitions, les
formules laides 84
. Elle s'interroge sur la place d'un adverbe,
sur la correction d'un verbe, sur le sens d'un adjectif. Elle
procède parfois à l'interversion de mots « pour éviter la disjonction
violente de la phrase » 85
. Les exemples sont très
nombreux - n'importe quel compte rendu de séance suffit à
s'en convaincre. Significative est aussi l'importance accordée
à la propriété des termes juridiques - « traitement » n'est pas
« rémunération » 86
aux chambres 87
, « entrée » aux chambres n'est pas « accès »
, « séance » n'est pas « réunion » 88, « publià
fait vraie, mais malheureusement, il n'y a pas de possibilité de la faire triompher
parce que les ordonnances ont force de loi d'après l'article 92. (...) Nous sommes
donc en présence d'une irrégularité, mais je ne crois pas que cette irrégularité puisse être
sanctionnée. » (nous soulignons) M. le président Cassin : « Il n'y a en effet pas de
sanction comme pour un RAP (...). » Procès-verbal d'assemblée générale, séance
du 18 décembre 1958, Projet de décret portant RAP pour l'application de l'ordonnance
portant loi organique relative au statut de la magistrature, n° 276137
(Archives nationales, cote n° 19990026/28, dossier n° 198, p. A-2-A-3).
70 R. Drago, « Les incidences contentieuses des attributions consultatives du Conseil
d'État », in Le juge et le droit public. Mélanges offerts à Marcel Waline, tome 2, 1974,
Paris, LGDJ, p. 379-388.
71 R. Maspétiol, « Grands corps et grands commis : le Conseil d'État », Revue des
Deux Mondes 1958, p. 641.
72 Pour respecter l'article 25 de la Constitution qui exige que soient « élus » les parlementaires-suppléants,
l'assemblée générale amende le projet de loi électorale afin
que figurent « les deux noms » sur le bulletin de vote. Procès-verbal d'assemblée
générale, séance du 9 octobre 1958, Projet d'ordonnance relative à l'élection des
députés à l'Assemblée nationale, n° 275463 (Archives constitutionnelles..., op. cit.,
vol. 1, p. 89-90, et p. 97).
73 Interprétant par exemple le « prix des baux à ferme » comme une matière relevant
du domaine règlementaire, l'assemblée générale propose de substituer un projet de
décret au projet d'ordonnance. Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 13
novembre 1958, Projet d'ordonnance relative au prix des baux à ferme, n° 275725
(Archives nationales, cote n° 19990026/27, dossier n° 145, p. 1-21, et la note
adoptée en assemblée générale).
74 Y. Gaudemet, Les méthodes du juge administratif, 1972, Paris, LGDJ, p. 132 et s.
75 D. Baranger, La Constitution : sources, interprétations, raisonnements, 2022, Paris,
Dalloz, p. 80 et s.
76 C'est tout le sens de la démonstration de Denis Baranger précitée.
77 Propos de Roger Latournerie. Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 16
octobre 1958, Débats relatifs aux conséquences de la Constitution sur les règlements
d'administration publique (Archives constitutionnelles..., op. cit., vol. 1,
p. 114).
78 J. Chevallier, « L'apport et le statut de la légistique », in P. Albertini (dir.), La
qualité de la loi. Expériences française et européenne, 2015, Paris, Mare & Martin,
p. 31-51.
79 V. déjà, L.-A. Bouvier, Le Conseil d'État et la confection de la loi, thèse, 2013,
Université Paris 2 Panthéon-Assas, p. 304 et s.
80 H. Puget, « Tradition et progrès au sein du Conseil d'État », in Le Conseil d'État :
livre jubilaire publié pour commémorer son 150e
24 décembre 1949, 1952, Paris, Sirey, p. 115.
anniversaire :
anniversaire : 4 nivôse an VIII,
81 R. Latournerie, « Essai sur les méthodes juridictionnelles du Conseil d'État », in
Le Conseil d'État : livre jubilaire publié pour commémorer son 150e
4 nivôse an VIII, 24 décembre 1949, 1952, Paris, Sirey, p. 220.
82 Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 23 octobre 1958, Projet d'ordonnance
relative à l'élection du président de la République, n° 275536 (Archives
constitutionnelles..., op. cit., vol. 1, p. 369).
83 Ibid.
84 M. le rapporteur : « Cela porte à répéter deux fois le mot " Sénat " , ce qui est encore
plus laid. » (Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 29 octobre 1958, Projet
d'ordonnance portant loi organique sur le Sénat de la Communauté, n° 275577,
(Archives nationales, cote n° 1990026/27, dossier n° 128, p. 3).
85 Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 10 novembre 1958, Projet d'ordonnance
portant loi organique sur la Haute Cour de Justice, n° 275702 (Archives
constitutionnelles..., op. cit., vol. 2, p. 475).
86 Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 23 octobre 1958, Projet d'ordonnance
portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, n° 275531 (Archives
constitutionnelles..., op. cit., vol. 1, p. 479).
87 Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 29 octobre 1958, Projet d'ordonnance
portant loi organique sur le Sénat de la Communauté, n° 275577 (Archives
nationales, cote n° 1990026/27, dossier n° 128, p. 23).
88 Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 10 novembre 1958, Projet d'ordonnance
portant loi organique sur la Haute Cour de Justice, n° 275702 (Archives
constitutionnelles..., op. cit., vol. 2, p. 473).
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