Revue - Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger 1-2024 - 32

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qui peuvent se poser » 140. Le Conseil d'État s'attache à faciliqui
fixe l'essentiel de la politique algétion
» 148. À l'automne 1958, elles sont d'abord très attenter
la mise en œuvre des « promesses solennelles du discours
de Constantine » 141
rienne du général de Gaulle. L'enjeu est surtout de ne bloquer
aucune perspective d'évolution. Le Conseil accepte ainsi
des projets d'ordonnance fortement dérogatoires au principe
d'égalité : en matière électorale, pour permettre de faire élire
des « interlocuteurs valables » 142
en Algérie ; en matière de
. Quant à la guerre froide,
fonction publique, pour favoriser l'accès des musulmans
aux emplois publics de l'État 143
elle conduit le Conseil d'État à valider sans sourciller divers
arrangements anticommunistes dans les ordonnances portant
lois électorales ; ainsi le maintien du scrutin proportionnel
pour l'élection des sénateurs dans les départements les plus
peuplés ne trouve pas d'autre justification, en 1958, que de
défavoriser le parti communiste français 144
. Le même mobile
politique explique de retenir des seuils peu élevés d'accès au
second tour pour les élections législatives 145
.
Il n'est donc pas vrai de dire qu'il n'y aurait pas « d'opportunité
politique » 146
dans l'activité des formations consultatives.
Certes, le Conseil d'État s'incline devant les options de
politiques publiques. Néanmoins, son raisonnement est pétri
« d'arguments politiques » 147
qui peuvent aller jusqu'à faire
prévaloir les intérêts supérieurs de l'État - le salut public - sur
les considérations strictement juridiques. Il y a, au Conseil
d'État, une réelle sensibilité à l'exercice de la souveraineté.
2. Au service du bon fonctionnement des pouvoirs
publics
Le sens de l'État, c'est aussi l'intérêt attaché au fonctionnement
efficace des pouvoirs publics - indépendamment du
projet politique du gouvernement en place. À l'instar de la section
du contentieux, les formations consultatives du Conseil
d'État sont réceptives aux exigences de « bonne administra140
Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 9 octobre 1958, Projet d'ordonnance
relative à l'élection des députés des départements d'Algérie à l'Assemblée
nationale, n° 275464 (Archives constitutionnelles..., op. cit., vol. 1, p. 137).
141 Note de la commission permanente du Conseil d'État du 24 octobre 1958 sur
le projet d'ordonnance édictant des mesures destinées à favoriser l'accès des
Français musulmans d'Algérie aux emplois publics de l'État, D. n° 169/CP
(Archives constitutionnelles..., op. cit., vol. 1, p. 328).
142 Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 9 octobre 1958, Projet d'ordonnance
relative à l'élection des députés des départements d'Algérie à l'Assemblée
nationale, n° 275464 (Archives constitutionnelles..., op. cit., vol. 1, p. 137).
143 Note de la commission permanente du Conseil d'État du 24 octobre 1958 sur
le projet d'ordonnance édictant des mesures destinées à favoriser l'accès des
Français musulmans d'Algérie aux emplois publics de l'État, D. n° 169/CP
(Archives constitutionnelles..., op. cit., vol. 1, p. 328).
144 « C'est certainement arbitraire, remarque Henry Puget, c'est probablement défavorable
à un certain parti que l'on croit entrevoir ; c'est purement une option
politique ». Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 4 novembre 1958,
Projet d'ordonnance relative à l'élection des sénateurs, n° 275592 (Archives
constitutionnelles..., op. cit., vol. 1, p. 578).
145 En accord avec le gouvernement, l'assemblée générale abaisse ce seuil de 10 % à
5 % des suffrages exprimés au premier tour. Procès-verbal d'assemblée générale,
séance du 9 octobre 1958, Projet d'ordonnance relative à l'élection des députés
à l'Assemblée nationale, n° 275463 (Archives constitutionnelles..., op. cit., vol. 1,
p. 90).
146 R. Denoix de Saint Marc, « Le Conseil d'État, acteur déterminant de l'élaboration
des lois et règlements », JCP G 2006, doctr. 118.
147 D. Baranger, La Constitution : sources, interprétations, raisonnements, 2022, Paris,
Dalloz, p. 376.
tives aux bonnes conditions d'exercice du pouvoir normatif.
L'entrée en vigueur des articles 34 et 37 de la Constitution
laisse craindre au Conseil d'État les plus extrêmes difficultés
(et affecte directement son travail). Trois séances d'assemblée
générale y sont intégralement consacrées, les 2, 9 et 16 octobre
1958 149
. Les questions soulevées sont énormes : l'article 37 de
la Constitution abroge-t-il immédiatement et implicitement
toutes les lois formelles antérieures à 1958 tombées dans le
domaine du règlement ? Le cas échéant, peut-on exciper de
l'illégalité d'une loi désormais matériellement réglementaire ?
Le dispositif des articles 34 et 37 fait-il disparaître le pouvoir
réglementaire complémentaire ? La loi peut-elle encore
renvoyer au RAP et/ou conditionner les formes d'exercice du
pouvoir réglementaire ? Comment opérer des réformes d'ensemble
sans atomiser tous les textes ? Le système oblige-t-il
à refondre tous les codes en vigueur ? Devant ces questions
d'une difficulté inouïe, l'assemblée générale pose les premières
interprétations des articles 34 et 37 de la Constitution ; dès
octobre 1958, elle s'attache à neutraliser l'effet « coupant » 150
du nouveau système. Elle tâche de lui conférer les conséquences
les moins radicales possibles sur l'exercice du pouvoir
normatif. D'abord, elle se positionne - 30 voix contre
29 (c'est dire si la question est clivante) - pour la survivance
du critère formel : « la loi reste la loi, provisoirement » 151
,
l'article 37 n'abroge pas en bloc, immédiatement et implicitement
toutes les lois matériellement réglementaires antérieures
à 1958. Ensuite, et par conséquent, les RAP qu'elles
prévoyaient, non seulement continueront d'exister, mais exigeront
encore un RAP pour les modifier. L'assemblée générale
tient à cette « collaboration désirable » 152
entre le Parlement
et l'Exécutif : c'est une manière de faire survivre le pouvoir
réglementaire complémentaire mais aussi, et surtout, de permettre
de « régler à deux » (ce sont les mots d'Hauriou 153
) des
matières mixtes, à la frontière des deux domaines. La survivance
des RAP, pour l'assemblée générale, permet ainsi de sortir
par le haut des conflits de compétences. Enfin, l'assemblée
générale se prononce pour une interprétation pragmatique
des domaines législatif et réglementaire. Très tôt, ses membres
reconnaissent qu'il sera impossible en pratique de « faire le
tri » 154
entre les différentes matières ; qu'un tel système empê148
Y. Gaudemet, Les méthodes du juge administratif, 1972, Paris, LGDJ, p. 195 et s.
149 Archives constitutionnelles..., op. cit., vol. 1, p. 35 et s., p. 41 et s., et p. 111 et s.
René Maspétiol est chargé d'un rapport sur la question.
150 Propos de René Cassin. Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 9 octobre
1958, Débats sur la nouvelle répartition des domaines de la loi et du règlement
(Archives constitutionnelles..., op. cit., vol. 1, p. 54).
151 Propos de Roger Latournerie. Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 16
octobre 1958, Débats relatifs aux conséquences de la Constitution sur les règlements
d'administration publique (Archives constitutionnelles..., op. cit., vol. 1,
p. 114).
152 Propos de Aubert Lefas. Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 9 octobre
1958, Débats sur la nouvelle répartition des domaines de la loi et du règlement
(Archives constitutionnelles..., op. cit., vol. 1, p. 51).
153 M. Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public, 6e éd., 1907, Paris,
Sirey, p. 309.
154 Propos de Philippe Renaudin. Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 23
octobre 1958, Projet d'ordonnance relative à la fixation du prix d'objectif de la
betterave et au recouvrement de la cotisation de résorption perçue sur le sucre,
n° 275533 (Archives nationales, cote n° 19990026/27, dossier n° 125, p. 14).
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