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Conseiller l'État
tif de démission d'office en cas de manquement aux règles
d'incompatibilité 179
[non écrite] qu'une personne ne peut pas être lésée par une
décision de justice à laquelle elle n'a pas été partie » 180
. Et ajoute enfin, en application du principe
de l'arrêt Boussuge de 1912, une voie de tierce-opposition
contre les arrêts de la Cour arbitrale - « en vertu de cette idée
. C'est
bien d'équité qu'il s'agit. Dans le même registre, l'assemblée
générale s'inquiète de la composition du Conseil supérieur
de la magistrature ; elle craint qu'en formation disciplinaire,
la présence de personnalités qualifiées non-magistrates heurte
ce « principe général fondamental » 181
qui veut que les magistrats
ne puissent être jugés que par leurs pairs. Malgré tout,
le système de 1958 lui paraît plus juste que celui de 1946.
À propos de la Haute Cour de Justice, ces exigences d'équité
conduisent même l'assemblée générale du Conseil d'État à
valider des garanties juridictionnelles praeter voire contra
constitutionem. Car dans leur version d'origine, les articles 67
et 68 de la Constitution réservaient aux parlementaires la mise
en accusation et le jugement des ministres et du président de
la République. En assemblée générale, lors de l'écriture de
l'ordonnance organique, le président Roger Latournerie tient
cependant absolument « à ce que cette juridiction politique
réponde pleinement aux nécessités d'une juridiction du type
français, c'est-à-dire qu'elle soit pleinement indépendante
et que les décisions y soient rendues avec la sérénité coutumière
à la justice » 182
fait expédient que l'autorité judiciaire y soit associée ». Ces
considérations convainquent l'assemblée générale d'assortir
la Haute Cour de Justice de garanties judiciaires, d'en faire
une véritable juridiction 183
; l'innovation la plus considérable
est la création d'une commission d'instruction (non prévue
par la Constitution) composée exclusivement de magistrats
de la Cour de cassation et habilitée à décider d'un non-lieu,
donc à faire obstacle à la volonté parlementaire. Le Conseil
d'État a cherché ici à atténuer la dimension politique de cette
justice exorbitante. Il l'a fait au nom d'une certaine représentation
des droits de l'individu et en parfaite conscience
de violer (un peu) la lettre de la Constitution 184
. Ces épisodes
révèlent que le Conseil d'État n'abandonne pas, dans
ses avis, les considérations de justice et les idéaux de 1789
- les principes généraux du droit servent aussi de guide pour
l'écriture des ordonnances organiques (et plus largement des
textes soumis à son examen). En procédant ainsi, les forma179
Même séance, p. 58 et s. (2).
180 Propos de Roger Latournerie. Ibid., p. B-6.
181 Propos de Roger Latournerie. Procès-verbal d'assemblée générale, séance du
29 octobre 1958, Projet d'ordonnance portant loi organique sur le Conseil
supérieur de la magistrature, n° 275575 (Archives constitutionnelles..., op. cit.,
vol. 2, p. 240 et s., et spécialement p. 241).
182 Procès-verbal d'assemblée générale, séance du 10 novembre 1958, Projet
d'ordonnance portant loi organique sur la Haute Cour de Justice, n° 275702
(Archives constitutionnelles..., op. cit., vol. 2, p. 483).
183 Ibid., p. 478 et s. L'Assemblée générale ajoute également à l'ordonnance un renvoi
« aux règles édictées par le Code de procédure pénale et spécialement celles
qui assurent les garanties de la défense » (art. 24).
184 V. à ce sujet, le débat sur la constitutionnalité, notamment l'argumentation du
conseiller Jean Delvolvé (p. 480 et s.) et longue tirade de Roger Latournerie
(p. 483-484).
2. Une certaine représentation de l'équilibre des
pouvoirs
Conseiller l'État, c'est aussi se soucier de l'acceptabilité du
pouvoir ; c'est œuvrer en faveur d'un pouvoir justifié. Or, cet
équilibre en 1958 implique pour les formations consultatives
le refus du présidentialisme (a). À l'heure du renforcement
de l'Exécutif, le Conseil d'État défend fermement aussi ses
propres prérogatives : derrière la volonté de réguler le pouvoir,
c'est d'une véritable autodéfense qu'il s'agit (b).
a. La défense du système parlementaire moniste
En 1958, l'activité des formations consultatives ne se réduit
pas à la mise en forme inconditionnelle du projet gaullien.
Il y a aussi au Conseil d'État une certaine représentation de
l'équilibre des pouvoirs, une certaine idée du fonctionnement
de la République parlementaire. L'assemblée générale en particulier,
composée des présidents et conseillers - par définition
les plus âgés du corps - formés et habitués aux pratiques
des IIIe
. Et à ce titre, « il [lui] paraît tout à
parlementaire moniste 186
tions consultatives servent encore l'État, car elles participent
à la légitimité démocratique 185
des institutions nouvelles de
la Ve République. Au Conseil d'État, l'activité consultative est
donc pétrie de valeurs qui, loin de toujours jouer à l'avantage
du pouvoir, servent aussi de limites préventives à son action.
et IVe Républiques, se fait la gardienne du régime
, le système de gouvernement qui
lui paraît le plus équilibré. La lettre de la Constitution l'encourage
d'ailleurs dans cette interprétation. Ainsi, le Conseil
d'État se pose-t-il, en automne 1958, en défenseur des
prérogatives du Premier ministre. Sur le pouvoir de nomination
aux emplois civils et militaires, il avait certes fallu
céder devant l'insistance de l'option présidentialiste défendue
par les
représentants du gouvernement. Cependant,
le Conseil d'État ne manque jamais l'occasion de rappeler
- par exemple ici s'agissant d'un projet réservant désormais
à la signature du président de la République les décrets
fixant les attributions des ministres - « que les dispositions
du nouveau décret auront pour effet de limiter sensiblement
les pouvoirs du Premier ministre dans l'organisation de son
équipe gouvernementale, et cela dans ses rapports tant avec
le président de la République qu'avec les membres du nouveau
gouvernement » 187
. Cette défense du Premier ministre
traduit en vérité une défense du système parlementaire ; car
seul le gouvernement est responsable devant le Parlement.
Le Conseil d'État cherche d'ailleurs à ce que les mécanismes
de responsabilité politique soient pleinement opérationnels,
notamment la question de confiance prévue par l'article 49,
alinéa 1er
, de la Constitution. Le 29 octobre 1958, l'assemblée
185 P. Rosanvallon, La Légitimité démocratique : Impartialité, réflexivité, proximité,
2008, Paris, Seuil.
186 V. déjà, s'agissant de l'écriture du texte constitutionnel, S. Leroyer, L'apport du
Conseil d'État au droit constitutionnel de la Ve
République, 2011, Paris, Dalloz,
p. 289 et s. Cette interprétation résultait d'ailleurs du texte de la Constitution.
187 Note de la commission de la fonction publique du Conseil d'État du 20 janvier
1959 sur le projet de décret relatif aux attributions des ministres, n° 2766516
(Archives constitutionnelles..., op. cit., vol. 3, p. 283).
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