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200a8
Dossier
Les directions des affaires juridiques, conseils
juridiques des ministères RDP200a8
Louise Fort
Docteure en droit de l'université Panthéon-Sorbonne (Paris 1)
L'ESSENTIEL
Lorsqu'il est question des conseillers juridiques de l'État, on oublie souvent le rôle quotidien et discret assuré par
les directions des affaires juridiques ministérielles. Issues pour la plupart de réformes organisationnelles intervenues
dans les années 1990 et 2000, leur création résulte d'une évolution profonde du rapport de l'administration
ministérielle au droit. Organes dédiés à l'expertise juridique au sein des ministères, les directions apportent leurs
conseils tant aux ministres qu'à leurs services.
armi les conseils juridiques dont l'État dispose, les
directions des affaires juridiques des administrations
centrales assistent les ministres au plus près de la
conception et de la mise en œuvre de l'action ministérielle 1
.
Le plus souvent intégrées aux secrétariats généraux des ministères
2
d'assistance » 3
, elles exercent « une fonction de conseil, d'expertise et
au profit des ministres, des administrations
centrales et des services déconcentrés placés sous leur autorité
ainsi que des établissements publics dont ils assurent la
tutelle.
Cette expertise juridique interne, accompagnant le quotidien
des ministères, se trouve moins commentée que celle des
conseils extérieurs auxquels l'État peut faire appel. À la lecture
de leurs attributions, les directions des affaires juridiques
apparaissent pourtant comme des acteurs incontournables
de l'activité juridique ministérielle et gouvernementale. Les
textes d'organisation des administrations centrales prévoient
pêle-mêle qu'elles participent à l'élaboration des projets de
textes réglementaires et législatifs et veillent à la qualité de
la réglementation, qu'elles concourent aux travaux de codification,
qu'elles représentent les ministres devant les juridictions,
qu'elles assurent le suivi de la préparation des mesures
d'application des lois et de transposition des directives, mais
aussi qu'elles veillent à la diffusion des connaissances juridiques
et contribuent au développement des compétences en
la matière au sein des ministères. L'étendue de ces missions
révèle l'ambition portée par leur création : renforcer l'expertise
juridique ministérielle autant que sa place dans la réalisation
de l'action administrative.
1 Ces développements sont tirés d'une thèse intitulée « Les directions des affaires
juridiques des administrations centrales. Contribution à l'étude de la fonction
d'expertise juridique de l'État », soutenue, sous la direction de la professeure Pascale
Gonod, à l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne en 2023. Dans le cadre de cette
recherche, des entretiens ont été réalisés avec les directeurs des affaires juridiques
des ministères.
2 Les secrétariats généraux pilotent et mutualisent les fonctions transverses des ministères,
dont le « conseil juridique » (D. n° 2014-834, 24 juill. 2014, art. 2, relatif
aux secrétaires généraux des ministères : JO, 25 juill. 2014, texte n° 3). En raison
des fonctions d'Agent judiciaire de l'État qui lui ont été confiées, seule la direction
des affaires juridiques de Bercy est restée placée sous l'autorité directe du ministre
de l'Économie.
3 Les textes réglementaires d'organisation des administrations centrales des ministères
introduisent l'énumération des attributions des directions par cette formule, reprise
souvent mot pour mot.
P
À l'exception de la direction des affaires juridiques du ministère
des Affaires étrangères, organisée sous sa forme actuelle
dès 1969 4
, et de la direction des libertés publiques et des
,
affaires juridiques du ministère de l'Intérieur, créée en 1985 5
les directions des affaires juridiques ont toutes été instituées
sur une période allant de 1996 à 2011. Structuration inédite
des compétences juridiques au sein des ministères, ces créations
récentes et rapprochées conduisent à s'interroger sur la
relation que l'administration entretient aujourd'hui à l'expertise
juridique. En effet, organiser cette expertise en créant des
cellules administratives dédiées consiste à mettre en œuvre
une certaine conception du rôle du juriste dans l'exercice de
la fonction administrative. Même si les directions des affaires
juridiques ne concentrent pas toute l'expertise en droit des
ministères, elles sont une fenêtre sur l'activité juridique
ministérielle et les conditions de sa réalisation.
Le mouvement de création des directions des affaires juridiques
s'inscrit dans une évolution au long cours de la place
et des usages de l'expertise juridique dans l'administration (I)
et tente de structurer l'activité de conseil juridique au sein des
ministères (II).
I. L'apparition des directions des affaires
juridiques ministérielles
Face au constat du « sous-équipement juridique » 6
de l'administration
d'État (A), la création de directions des affaires juridiques
entend renforcer les ressources internes des adminis4
Décret du 18 avril 1969 portant nomination d'un directeur des affaires juridiques
à l'administration centrale des affaires étrangères : JO, 19 avr. 1969, p. 3861. Le
ministère des Affaires étrangères a très tôt procédé à l'organisation d'une expertise
interne en s'attachant les services de professeurs de droit international. C'est autour
de ce jurisconsulte du ministère que se sont peu à peu constitués le service puis la
direction des affaires juridiques (v. A. Gros, « Origines et traditions de la fonction
de jurisconsulte du département des affaires étrangères », in Mélanges offerts à
Monsieur le Doyen Louis Trotabas, 1970, LGDJ, p. 190).
5 D. n° 85-1057, 2 oct. 1985, relatif à l'organisation de l'administration centrale
du ministère de l'Intérieur et de la décentralisation : JO, 3 oct. 1985, p. 11441.
La direction des libertés publiques et des affaires juridiques succède à la direction
de la réglementation du ministère de l'Intérieur dont elle reprend les attributions.
6 J. Rivero, « Sous-équipement juridique de la France », D. 1967, Chron., XXVIII,
p. 241.
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