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ministères ne doit pas être lue comme un vœu pieux. Au
contraire, elle les encourage à prendre toutes les initiatives
utiles à la revalorisation de la culture juridique au sein des
administrations centrales. Aussi ambitieux et fondamentaux
qu'ils soient, les objectifs qui ont présidé l'institution des
directions des affaires juridiques sont confrontés aux conditions
concrètes de l'exercice de leur activité de conseil juridique.
II.
L'action des directions des affaires
juridiques ministérielles
Les directions des affaires juridiques doivent parvenir à s'intégrer
au travail ministériel et gouvernemental (A) et à s'imposer
parmi les conseils juridiques de l'État (B).
A. L'intégration des directions au travail
ministériel
Le succès de l'institution des directions des affaires juridiques
dépend des conditions de leur participation au travail
ministériel. Toutefois, leur création ne devait ni bouleverser
la répartition des tâches entre les services, ni déposséder les
directions opérationnelles de leur compétence en matière
d'écriture des textes.
Dans l'exercice de leur activité de conseil, les directions des
affaires juridiques ont été résolument pensées comme des
prestataires de services internes à la disposition de l'ensemble
des organes du ministère. Elles n'ont pas vocation à exercer
un contrôle systématique de la conformité juridique des
actes préparés par les administrations centrales et, si elles
concourent à la légalité de l'action administrative, elles n'en
sont pas les seules garantes. En principe, leur consultation
demeure donc facultative : les directions éclairent et assistent
les services qui restent libres de leur soumettre les difficultés
auxquelles ils sont confrontés. Dans ce cadre, l'enjeu consiste
à encourager les consultations en démontrant que l'organe
d'expertise juridique du ministère n'est pas le « censeur
intransigeant » 49
que ses interlocuteurs pourraient redouter.
Pour convaincre de l'utilité de leurs analyses, les directions
des affaires juridiques multiplient les initiatives. En rédigeant
des conventions de service définissant les modalités de leurs
échanges avec les services ministériels, en créant des plateformes
numériques de saisine ou encore en évaluant leur
« performance » au moyen de questionnaires de satisfaction,
certaines inscrivent délibérément leur mission de conseil dans
une relation de prestataire à client tranchant avec les rapports
hiérarchiques qui régissent habituellement les structures
administratives.
Les directions des affaires juridiques sont progressivement
parvenues à s'imposer comme de véritables référents juridiques
internes : les demandes de consultation sont nom49
N. Hervieu, « Entretien avec Claire Landais, directrice des affaires juridiques du
ministère de la Défense », Revue des droits de l'homme 2015, n° 7, disponible en
ligne : https://lext.so/lLfuj_.
breuses et émanent des services centraux et déconcentrés ou
des cabinets des membres du gouvernement 50
. Mais la décision
administrative et politique est le fruit d'une succession
d'arbitrages, il est dès lors difficile de déterminer l'influence
que peuvent avoir les analyses juridiques proposées. Faute de
pouvoir établir leurs conséquences immédiates, les apports de
ces analyses peuvent s'apprécier à l'aune des usages qui en
sont faits par les ministères. Le recours aux directions ne vise
pas seulement à assurer la régularité des actes, des comportements
ou des positions des ministres et de leurs services. Leur
expertise peut aussi être recherchée pour elle-même, dans le
but de mobiliser une argumentation juridique pour élaborer
l'action ministérielle ou pour la défendre. Ainsi, les notes des
directions peuvent être invoquées hors du ministère, pour
justifier a posteriori la légalité d'un acte 51
comme pour soutenir
la position du ministre dans le cadre d'arbitrages interministériels
52
.
L'intégration des directions des affaires juridiques au processus
d'élaboration des projets de textes législatifs et réglementaires
est une question plus complexe qui confronte les objectifs
de leur création aux caractéristiques du modèle français
d'élaboration du droit. D'un côté, il a été confié aux directions
la responsabilité de la qualité de la réglementation au
sein des ministères. De l'autre, l'élaboration des textes relève,
dans les administrations centrales, des directions opérationnelles
qui portent et animent les politiques publiques 53
. Un
même service peut assurer la conception intellectuelle d'un
projet puis sa rédaction, alors même que cette seconde étape
fait plus particulièrement appel à la technique juridique et
légistique. Dans cette configuration, la participation des
directions des affaires juridiques au processus d'élaboration
du droit s'avère délicate. Les directions juridiques ne doivent
ni s'épuiser à faire du texte, ni s'immiscer dans ce qui relève
du cœur de métier des directions opérationnelles. Cependant,
la qualité juridique et légistique des textes normatifs exige,
aussi, que les projets fassent l'objet d'une révision. Dans cette
perspective, les solutions ministérielles tendent à converger.
En principe, les directions des affaires juridiques n'écrivent
pas le droit. Elles se contentent d'assister les services qui en
font la demande. En revanche, elles assurent la relecture des
textes les plus importants, c'est-à-dire des projets de lois,
d'ordonnances et de décrets, avant leur transmission au secrétariat
général du gouvernement. Ainsi certains textes sont
50 Par ex., DAJ des ministères de l'Éducation nationale, de la Jeunesse, des Sports et
de l'Enseignement supérieur, Bilan d'activité 2022, p. 13.
51 V., par ex., lors de l'affaire « Cahuzac » : AN, rapp. n° 1408, fait au nom de la
commission d'enquête relative aux éventuels dysfonctionnements dans l'action
du gouvernement et des services de l'État, notamment ceux des ministères de
l'Économie et des Finances, de l'Intérieur et de la Justice, entre le 4 décembre
2012 et le 2 avril 2013, dans la gestion d'une affaire qui a conduit à la démission
d'un membre du gouvernement, 2013, audition d'Amélie Verdier, directrice de
cabinet du ministre délégué au budget, p. 174.
52 Les arguments juridiques font partie des arguments rhétoriques mobilisés lors des
réunions interministérielles (D. Dulong, P. France, J. Le Mazier, « À quoi riment
les " RIM " ? Les réunions interministérielles ou l'ordinaire du travail gouvernemental
», RFAP 2019, n° 171, p. 704).
53 J. Chevallier, « La place de l'administration dans l'élaboration des normes », Dr.
et société 2011, n° 79, p. 626.
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