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Conseiller l'État
conseil que celui-ci trouve également son indépendance et sa
légitimité.
Un préalable consiste à rappeler la nature des projets de
conseil et leurs montants.
Traditionnellement, le conseil se décompose, selon le syndicat
professionnel Syntec conseil, qui réunit près de 120 000 salariés
et 15 000 entreprises 1
en 5 métiers : stratégie et management,
études, recrutement, évolution professionnelle et coaching,
communication. S'y ajoutent les adhérents du Syntec
numérique dont une partie sont des sociétés de conseil en
technologies 2
(systèmes d'information, données, cybersécurité,
technologies de rupture telles l'intelligence artificielle
(IA) ou le quantique...), l'ingénierie technique des bureaux
d'études ou le conseil juridique étant traditionnellement
comptabilisé à part. Cela signifie que les métiers du conseil
sont très centrés sur la stratégie, le management ainsi que sur
l'optimisation des fonctions : finance, ressources humaines,
communication et informatique. Les projets qui sont réalisés
sont, par exemple, l'analyse de politiques publiques et
de stratégies de réforme en santé, éducation ou politiques de
sécurité, de construction de modèles opérationnels pour des
administrations centrales ou des opérateurs, la refonte de processus,
comme le permis de construire, ou l'accompagnement
de projets numériques comme le Pass culture ou la digitalisation
des procédures judiciaires 3
. Enfin, par comparaison,
les dépenses de conseil des administrations sont historiquement
beaucoup plus faibles en France que dans les autres pays
européens, cinq fois moins qu'en Allemagne et quatre fois
moins qu'au Royaume-Uni, où les administrations ont une
plus grande habitude de recours au conseil.
Notre thèse, issue de nombreuses années d'expérience dans
le conseil à l'État et aux organisations publiques 4
, est que les
consultants sont les serviteurs de la décision publique et que
leur valeur ajoutée est d'accompagner le décideur public dans
toutes les étapes de sa réflexion, de sa mise en programme et de
l'évaluation des impacts de son action. Loin de se substituer
au décideur, ce que nous n'avons jamais observé en pratique,
le conseil facilite la prise de décision publique (I), mais surtout
garantit l'accélération de la mise en œuvre effective des
décisions (II) et en vérifie l'impact effectif sur le terrain (III).
Débarrassé d'une posture idéologique ou corporatiste, le
conseil externe doit donc, pour nous, être pris pour ce qu'il
est : une valeur ajoutée qui permettra à l'Administration
1 https://lext.so/w24qyd.
2 https://lext.so/Fr6yqX.
3 Les montants des projets de conseil pour les administrations publiques représentaient
en France en 2018 la somme de 409 millions d'euros sur une dépense totale
de conseil de près de 7 milliards d'euros, soit 7 % de la dépense de conseil, plus
de 90 % étant donc réalisés pour des entreprises privées (Global Research, « The
France consulting market in 2019 », avr. 2019). Selon la commission d'enquête du
Sénat, ce chiffre aurait doublé entre 2018 et 2021 pour atteindre 893,9 millions
d'euros, en intégrant 50 % de conseil en projets informatiques.
4 Pour une lecture exhaustive des politiques de réforme de l'État en France,
v. P. Bezes, Réinventer l'État. Les réformes de l'administration française (1962-2008),
2009, PUF, Le Lien social.
d'agir plus vite et mieux pour le plus grand bien des usagers
du service public.
I. Le conseil, ou l'art de faciliter la prise
de décision
Conseiller les décideurs 5
- le Prince et ses successeurs - n'est
pas une nouveauté, cette pratique étant aussi ancienne que
l'art de gouverner. Il est cependant plus fréquent de documenter
les faits et gestes des gouvernants que ceux qui, dans
l'ombre, les aident à prendre des décisions adaptées à la
situation dans l'ensemble de leurs décisions. Si les décideurs
publics ont besoin de conseils (A), leurs décisions diffèrent
fortement de celles de managers privés (B), c'est pourquoi le
conseil privé peut être utile aux décideurs publics, mais sans
jamais prétendre à l'exhaustivité (C).
A. Les décideurs publics ont besoin de conseils
pour prendre des décisions éclairées
La prise de décision d'un décideur public nécessite d'être
éclairée. Ses conséquences doivent être précisément évaluées
tant elles sont créatrices de normes pour les citoyens
et créant dès lors un impact politique, économique, social et
environnemental. Si les grandes décisions exigent in fine le
recul, l'introspection et la force morale d'un homme seul qui,
en son âme et conscience, fait un choix qu'il estime juste ou
approprié 6
, l'essentiel des décisions prises par des décideurs
publics n'ont pas la même gravité. Elles sont potentiellement
de quatre ordres :
- 1. l'engagement d'une initiative nouvelle, définie autour
d'une nouvelle orientation ou d'un programme stratégique,
dont le contenu est simple mais dont l'exécution va
s'avérer très complexe. Il peut s'agir d'une grande réforme
visible pour les Français, les entreprises ou une partie du
corps social concerné. Figurent à ce titre historiquement
la fin du service militaire, base d'une nouvelle doctrine de
défense (1996), la réduction du temps de travail (1998),
la révision générale des politiques publiques comme programme
de réforme de l'État (2008), ou, plus récemment,
l'engagement de la planification écologique (2022) ;
- 2. la sélection d'une option technique s'inscrivant dans un
projet plus large mais nécessaire à sa réalisation. C'est évidemment
cette catégorie qui concerne le plus de décisions,
à tout échelon hiérarchique d'une direction d'administration
centrale préparant un décret d'application d'une loi
ou accélérant la mise en œuvre d'un programme (par ex.,
Action Cœur de Ville ou Territoires d'industrie) ou d'un
opérateur (par ex., choix d'investissement de la Banque
5 Un intéressant ouvrage analyse la question du point de vue philosophique et encyclopédique
du conseil aux Princes aux cabinets de conseils à travers les ouvrages qui
donnent des clés d'analyse du réel aux gouvernants : R. Damien, Le conseiller du
Prince, de Machiavel à nos jours, 2023, PUF, Fondements de la politique.
6 L'ouvrage de l'ancien président de la République évoque plusieurs exemples intéressants
de décisions complexes sur l'envoi de la Légion étrangère à Kolwezi ou sur
un recours en grâce avant une exécution : V. Giscard d'Estaing, Le Pouvoir et la Vie,
1988, Compagnie 12.
Re vue du dr oit public * Mar s 2024
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