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Conseiller l'État
des politiques, à l'absence de stratégie pan-gouvernementale
cohérente et au manque de ressources humaines, que ce soit
en termes de compétences, de capacités ou d'aptitudes ». Les
raisons en sont multiples : les interventions interviennent
trop tardivement et le « momentum » politique est passé, les
recommandations déplaisent et ne vont pas dans le sens des
projets du commanditaire, les coûts de la réforme - économiques
et politiques - dépassent les bénéfices potentiels, les
pistes sont très génériques et difficilement applicables, une
crise change totalement l'équation du problème, et enfin,
plus rarement, aucun consensus ne se dégage réellement des
rapports d'évaluation. Parfois, ces raisons s'additionnent et
rendent l'évolution de la politique quasi-impossible.
Ces situations sont fréquentes et ont pu contribuer à l'usure
des dispositifs d'évaluation, du fait du nombre de rapports
restés lettre morte, au point de laisser croire que « tout a déjà
été écrit » par la Cour des comptes ou les inspections et que
toute commande complémentaire serait un gaspillage de
fonds publics, que l'équipe en charge de l'analyse de politique
publique soit interne ou externe. Est-ce l'incapacité à prendre
une décision qui est seulement en cause ou bien la difficulté
à opérer un programme de réformes d'ampleur susceptible
d'entraîner un soutien populaire ou à défaut un soutien de
l'Administration ?
Une des alternatives utilisées pour contrer cette fatalité a été
de multiplier les évaluations in itinere au lieu des évaluations
ex post afin de réorienter le programme au fur et à mesure,
ou d'évaluer l'impact d'un test ou d'un pilote avant son
déploiement pour s'assurer qu'il réponde bien aux objectifs
poursuivis. C'est notamment le cas du programme d'investissements
d'avenir (PIA) poursuivi par France 2030, qui
s'est réorienté vers cette modalité d'évaluation. En effet, l'ampleur
des montants des investissements publics engagés par
le gouvernement - les montants affichés entre les différents
PIA depuis 2010 intégrant le Grand plan d'investissement
de 2017 et le plan de relance représentent 268 milliards d'euros,
la moitié en investissement net si les doubles comptages
sont exclus du calcul - ainsi que les objets en grande partie
innovants et basés sur des paris économiques et technologiques
(digitalisation, IA, quantique, électrification des véhicules,
nouvelle aventure spatiale...) justifiaient un dispositif
d'évaluation robuste pouvant s'adapter aux réalités des projets
engagés. Comme l'indique le portail gouvernemental, « dans
le cas du PIA, les évaluations s'intéressent tout particulièrement
aux effets produits sur la capacité d'innovation et la
structuration des écosystèmes. Les évaluations sont menées
par des prestataires indépendants (cabinets de consultants et/
ou chercheurs) sélectionnés à l'issue d'appels d'offre. Chaque
action a été évaluée selon un calendrier qui lui est propre.
Les évaluations achevées ont donné lieu à des rapports qui
apprécient la valeur ajoutée des actions (quels effets additionnels
ont-elles engendrés ?) et formulent des recommandations
(comment être plus efficace si une nouvelle action du même
type que celle évaluée était lancée ?). L'évaluation du PIA 3
et 4 repose sur une démarche différente de celle du PIA 1
et 2 en ceci qu'elle combine dans la mesure du possible les
analyses in itinere et ex post. L'évaluation in itinere implique
de définir des cibles, des trajectoires prévisionnelles de réalisations
visant des résultats qui concourent à produire des
impacts espérés » 32
.
L'évaluation éclaire la décision publique en donnant des
perspectives d'amélioration d'une politique publique fondée
sur des faits. Elle ne remplace pas l'ardeur réformatrice
d'une équipe de direction ou d'une équipe gouvernementale
qui doit réussir à assumer des choix forts si elles les estiment
nécessaires. Tout comme beaucoup d'autres, les consultants y
concourent sans se substituer aux décideurs. Conseiller l'État,
c'est accepter que ses conseils ne soient pas suivis, accepter
que parfois les décisions s'éternisent ou ne se prennent pas,
enfin que la situation intérieure ou extérieure annihile les
effets envisagés.
Ainsi, le recours au conseil externe apparaît bénéfique pour
l'État dans la mesure où les consultants privés peuvent aider
à préparer la décision publique (sans se substituer aux autorités
compétentes) en en éclairant les prémisses ou les impacts
a priori et où les cabinets de conseil sont des vecteurs d'accélération
et d'exécution des projets, notamment en apportant
des méthodologies robustes et des expertises solides, en
constante évolution, dont les administrations ne sont pas forcément
dotées, par exemple dans le domaine du digital et de
l'IA générative.
C'est d'ailleurs la position rappelée récemment par l'IGF 33
:
« L'Administration, lorsqu'elle a besoin d'un regard extérieur,
d'idées alternatives pour éclairer ses décisions à venir
ou de nouvelles méthodes d'idéation pour ses politiques ou
de réorganisation de ses activités, ne doit pas s'interdire de
recourir à des cabinets de conseil qui disposent en la matière
de ressources, d'expertises et d'une expérience, de nature de
répondre à ce besoin ». Pour autant, « la prestation correspondante
est circonscrite, et doit faire l'objet d'attendus clairs de
la part des services prescripteurs en termes de livrables à produire
au titre des marchés conclus à cette fin, et, comme pour
les autres, d'un transfert des méthodes et outils mobilisés ».
In fine, selon cette vision équilibrée et pragmatique, la mobilisation
de consultants semble légitime et utile, sous réserve de
certains prérequis, pour l'État, afin que celui-ci puisse mettre
pleinement en œuvre la transformation attendue par les usagers.
32
https://lext.so/Uy1WqE.
33 IGF, rapp. n° 63/29 SG, 19 janv. 2022, Rénovation de l'encadrement du recours
aux prestations intellectuelles des cabinets de conseil : Évaluation de la mise en
œuvre de la circulaire du Premier ministre, annexe V, p. 4.
Re vue du dr oit public * Mar s 2024
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