Revue - Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger 1-2024 - 68

Dossier
sans doute aussi sur le plan de la politique - on pense évidemment
à la transition entre les deux mandats de l'actuel président
de la République -. Il est ainsi très compréhensible que
les juristes se soient employés à rendre compte des principaux
jalons de l'épisode en cours : la proposition de loi Marleix 29
rapport d'information Motin 30
port d'enquête Assassi 32
, le
, la circulaire Castex 31
nouvel accord-cadre de la DITP 34
des comptes 38
, la proposition de loi éponyme 33
, le « jaune » 2023 35
port d'évaluation de l'Inspection générale des Finances 36
circulaire Borne 37
d'application de la proposition de loi Assassi 39
2024 40
, le rap,
le
, le rap,
la
, le rapport d'initiative citoyenne de la Cour
, les résultats de la mission « flash » sur le champ
, le « jaune »
et, pour finir, la nomination - le 12 décembre 2023 -
du rapporteur pour l'examen du texte voté par le Sénat au
sein de la commission des lois de l'Assemblée nationale. On
peut tenter de résumer le sens général de ce prodigieux empilement
bureaucratique : à peu près rien ne va dans le recours
par l'État aux cabinets de conseil, de la stratégie à l'évaluation
en passant par le pilotage. Il est donc nécessaire d'en réduire le
volume, d'en développer l'encadrement et de reconsidérer les
ressources déjà présentes ou à construire au sein de l'administration.
Tout est en cours 41
, tout reste insuffisant 42
.
29 Sénat, prop. L. n° 3914, 23 févr. 2021, visant à interdire les prestations de conseil
pro-bono à l'égard de toute administration ou parti politique, (le texte n'a pas
encore fait l'objet d'un examen en commission).
30 AN, rapp. d'information n° 4928, 19 janv. 2022, en conclusion des travaux d'une
mission d'information relative aux différentes missions confiées par l'administration
de l'État à des prestataires (outsourcing), par C. Motin, (ci-après « rapp.
Motin »). V. É. Untermaier-Kerléo, « Les clefs d'une externalisation réussie »,
JCP A 2022, n° 4, act. 90.
31 Circ. du Premier ministre n° 6329/SG, 19 janv. 2022, relative à l'encadrement
du recours par les administrations et les établissements publics de l'État aux prestations
intellectuelles, (ci-après « Circulaire Castex »).
32 Sur lequel, v. É. Untermaier-Kerléo, « Le recours par l'État aux cabinets de
conseil : behind the scene », JCP A 2022, n° 13, act. 256.
33 Sénat, prop. L. n° 720, 21 juin 2022, encadrant l'intervention des cabinets de
conseil privés dans les politiques publiques (le texte, dans une version amendée, a
été adopté en première lecture le 18 octobre 2022 et attend depuis lors son examen
par les députés). V. R. Reneau, « Cabinets de conseil et fonction publique :
heurts et malheurs d'une relation contre-nature », AJFP 2023, p. 65.
34 Direction interministérielle de la transformation publique, Accord-cadre relatif
à la réalisation de prestations de conseil en stratégie, en cadrage et conduite de
projets et en efficacité opérationnelle, juill. 2022.
35 Recours aux conseils extérieurs », annexe au projet de loi de finances pour 2023.
V. B. Koebel, « Contrats conclus entre le gouvernement et les cabinets de conseils
privés », Contrats-Marchés publ. févr. 2023, n° 2, comm. 65.
36 Inspection générale des finances, rapp. n° 2022-M-075-05, janv. 2023,
Rénovation de l'encadrement du recours aux prestations intellectuelles des
cabinets de conseil : Évaluation de la mise en œuvre de la circulaire du Premier
ministre n° 6329/SG du 19 janvier 2022 (ci-après « IGF 2023 »). V. F. Blanc,
« L'intelligence des services plutôt que les cabinets de conseil », Dr. adm. 2023,
n° 4, alerte 41 ; M. Bartolucci, « L'encadrement du recours aux prestations intellectuelles
: quelle efficacité ? Réponse par l'Inspection générale des finances »,
Contrats-Marchés publ. 2023, n° 5, alerte 13.
37 Circ. de la Première ministre, n° 6391/SG, 7 févr. 2023, relative au pilotage et
encadrement du recours aux prestations intellectuelles informatiques.
38 Sur lequel, v. J.-F. Kerléo, « Observations sur le rapport de la Cour des comptes
relatif aux recours aux cabinets de conseil. Encore un constat des abus de l'État...
en attendant une réaction ! », JCP A 2023, act. 504 ; F. Linditch, « Le recours par
l'État aux prestations intellectuelles des cabinets de conseil », Contrats-Marchés
publ. 2023, n° 10, alerte 19 ; C. Roux, « Recours aux cabinets de Conseil : la Cour
des comptes porte l'estocade », Dr. adm. 2023, n° 8-9, alerte 91.
39 AN, communication, Mission « flash » sur le champ d'application de la proposition
de loi, adoptée par le Sénat, encadrant l'intervention des cabinets de conseil
privés dans les politiques publiques, 12 juill. 2023, par M. Lebec et N. Sansu.
40 Recours aux conseils extérieurs », annexe au projet de loi de finances pour 2024
(ci-après « Jaune 2024 »).
41 Tonalité générale du document cité immédiatement supra.
42 Tonalité générale du rapport de la Cour des comptes 2023, notamment.
On ne se départira pas véritablement de cette démarche
qui consiste à rendre compte. D'ailleurs, la place de l'analyse
juridique dans l'étude de cette dynamique n'est-elle pas
nécessairement mesurée ? Les juristes peuvent accompagner
le mouvement, bien entendu, en cherchant par exemple à
orienter le contenu des réformes à venir 43
. Non sans lien, certains
pseudopodes du phénomène se déploient effectivement
dans - et pourraient donc être enserrés par - certains pans du
droit, notamment celui de la commande publique ou celui de
la fonction publique 44
. Mais l'essentiel, c'est-à-dire la compréhension
de cette « foi privée » 45 dont témoigne l'État, est
- des écrits
consacrés aux cabinets de conseil dans d'autres disciplines.
Le champ socio-professionnel du conseil a été largement
étudié, parfois dans ses moindres détails 47
, par les sociologues
(notamment), depuis plusieurs décennies. À cet égard,
il faut reconnaître que la commande à l'origine de la présente
étude facilite la tâche, puisqu'il s'agit de traiter la question
du recours par l'État aux cabinets de conseil « d'un point
de vue théorique » ; terme que l'on comprendra, au moins,
comme situant le discours dans une perspective admettant le
dialogue disciplinaire 48
. Au reste, « [c]e n'est de toute façon
pas une réponse technique que l'on attend mais un vrai débat
national sur les frontières de l'action publique et ses modalités
concrètes d'exercice » 49
. Voilà qui conduit à la troisième
et dernière difficulté qui est posée à l'étude et qui est d'ordre
thématique.
De manière apparemment paradoxale au vu de l'éblouissant
coup de projecteur que l'on vient de décrire, les cabinets de
conseil restent des « trous noirs du pouvoir » 50
: leur force
d'attraction semble irrésistible et les informations n'en ressortent
pas, si bien qu'on ne parvient à les saisir qu'à partir
43 V. not. J.-F. Kerléo et M. Amilhat, « Un cadre juridique et déontologique pour
un recours vertueux de l'État aux cabinets de conseil », note 24, 6 avr. 2022 ;
J.-F. Kerléo et M. Amilhat, « Recours par l'État aux cabinets de conseil : des
réformes toujours nécessaires », note 33, 20 juill. 2023, disponibles sur observatoireethiquepublique.com.
44
Même si, parfois, la rédaction des guides de déontologie est confiée aux cabinets
de conseil. V. D. Jean-Pierre, « Les faiseurs de déontologie », AJFP 2015, p. 313.
45 F. Blanc, « McKinsey », Dr. adm. 2022, n° 6, alerte 76.
46 C. D. McKenna, « The World's Newest Profession : Management Consulting
in the Twentieth Century », Entreprise & Society 2001, vol. 2, n° 4, p. 673 et s.
47 Par ex., l'agencement des bureaux au sein des cabinets (D. Benamouzig,
« Configurations de pouvoir et socialisation individuelle dans un cabinet de
conseil », Sociologie du travail 1994, n° 3, p. 298 ; I. Boni-Le Goff, « À quoi
servent les bureaux des cabinets de conseil ? Espaces, bien symboliques et techniques
de gouvernement », Genèses 2015/2, n° 99, p. 48 et s.) ou les vêtements
portés par les consultants (I. Boni-Le Goff, « Des expert.e.s respectables ?
Esthétique vestimentaire et production de la confiance », Travail, genre et sociétés
2019/1, n° 41, p. 67 et s.).
48 En ce sens, G. J. Guglielmi, « L'Administration, une inexistence créative », in
Mélanges Jacques Chevallier, 2013, LGDJ, p. 91, EAN : 9782275039633 :
« Aucune discipline académique actuelle ne dispose à elle seule de l'ensemble des
concepts et des méthodes nécessaires à une représentation satisfaisante, à une véritable
théorie, de l'administration publique, laquelle relève tour à tour du management,
des sciences de l'organisation, de la psychologie sociale, de la sociologie
historique, du droit et de la science politique ».
49 J.-F. Kerléo, « Besoin d'État, envie d'expertise publique », AJDA 2023, p. 633.
50 Le terme et sa portée métaphorique sont empruntés à P. Lascoumes et D. Lorrain,
« Trous noirs du pouvoir. Les intermédiaires de l'action publique », Sociologie du
travail 2007, vol. 49, n° 1, p. 1 et s.
sans doute ailleurs. L'atteste la profusion - toute proportion
gardée, au vu de la relative jeunesse de l'objet 46
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Re vue du dr oit public * Mar s 2024
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