Revue - Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger 1-2024 - 69

Conseiller l'État
des contours déformés de leur voisinage 51
. Partant, on proposera
de tenter de les appréhender en utilisant un cadre
« théorique » dont l'objet même est la frontière, l'interface
entre acteurs publics et acteurs privés : le concept d'externalisation
52
. En sus de la pertinence apparente de l'outil,
qu'il faudra cependant éprouver, une telle approche liant
Externalisation et recours aux Cabinets de Conseil - soit
E = rc2
en cours.
Tout commence, à cet égard, avec une étonnante contribution
- notamment par sa force de distinction au sein de toutes
les autres - de consultants au grand débat national : le rapport
Webhelp/Altermind de mars 2019 53
. Il promet à l'État
25 milliards d'économies grâce à l'externalisation. Ses préconisations
serviront de source aux propositions relatives à la
dépense publique émises par Syntec Conseil - principale organisation
professionnelle du secteur - dans le cadre de la dernière
campagne présidentielle 54
. Dans l'intervalle, Madame
la députée Louwagie aura rendu ses inquiétudes publiques
et, en guise de réponse, lui sera confiée la présidence d'une
mission d'information relative à l'outsourcing, qui accouchera
du rapport Motin. Son contenu est assez clairement promotionnel.
Le rapport part ainsi du principe que l'externalisation
« est appelée à se poursuivre » et doit être conçue comme
une « opportunité » permettant des « gains économiques
réels » 55
- établie par tous
- se justifie spécifiquement, dans le cadre de l'épisode
port 59) pour faire face aux critiques, dont bon nombre persistent
60
-. Le hiatus avec les conclusions du rapport Assassi
est d'autant plus frappant si l'on considère que l'existence de
cette mission d'information Motin aura conduit la représentation
nationale à rejeter, le 18 juin 2021, une proposition de
résolution des députés communistes visant à chiffrer, à évaluer
et à encadrer le recours à l'externalisation des services
. Rétrospectivement, les passages sur le recours aux
cabinets de conseil sont un peu lunaires. Ils redoublent de
prudence sur la question de l'augmentation des prestations
sous le premier quinquennat de Macron 56
les observateurs 57
-, affichent une défense sans ambiguïté des
interventions lors de la crise sanitaire et vont jusqu'à vanter
le mécanisme des accords-cadres « à la française » comme un
étant un modèle du genre 58
- ils seront pourtant remodelés
sous l'effet de la circulaire Castex (du même jour que le rap51
Lire la proposition de loi Assassi à la lumière de cette métaphore est intéressant : il
est bien question d'« en finir avec l'opacité », de « mieux encadrer le recours », de
« renforcer les exigences déontologiques » et d'« assurer une meilleure protection
des données ».
52 Il est évidemment impossible de répercuter ici les éléments du réglage conceptuel
et l'appareil critique qui le fonde. Plutôt que d'alourdir le texte de notes en chaque
point de l'étude, on se permettra de présenter les explications sur l'externalisation
dans l'absolu (c'est-à-dire, ici, sans lien spécifique avec le recours aux cabinets de
conseil) sous la forme d'assertions et de renvoyer une seule fois à L'externalisation
en matière administrative. Essai sur la transposition d'un concept, 2018, Dalloz (singulièrement
le premier chapitre). Pour une analyse empruntant le même concept,
v. J.-F. Kerléo, « L'externalisation de la raison publique. Le contrôle démocratique
de la translation de compétences aux cabinets de conseil », in A.-L. CassardValembois,
M.-O. Peyrroux-Sissoko (dir.), Les translations de compétences en droits
constitutionnel et administratif, Éditions universitaires de Dijon, à paraître 2024.
53 Webhelp/Altermind, rapp. « Webhelp » : L'externalisation dans les services
publics ; jusqu'à 25 Mds € d'économies, contribution au Grand Débat national,
mars 2019, p. 105.
54 Syntec conseil, « #Accélérer ! 1 quinquennat et 4 priorités pour redresser la
confiance et la compétitivité et ouvrir la voie des " Trente Vertueuses " » !, 2021,
p. 71, disponible sur syntec-conseil.fr.
55 Rapp. Motin, p. 28, 48 et 53.
56 Rapp. Motin, p. 89 : « D'après les ordres de grandeur dont la rapporteure dispose
après interrogation des ministères, il est possible que le niveau de recours aux
cabinets de conseil soit en augmentation depuis 2017 ».
57 Rapp. Assassi, p. 8 : « Entre 2018 et 2021, comme le confirment les données de la
direction du budget : les dépenses de conseil des ministères ont plus que doublé,
avec une forte accélération en 2021 (+ 45 %) ». V. aussi, IGF 2023, p. 7.
58 Rapp. Motin, p. 95 et 100.
publics (n° 4189 du 25 mai 2021). Un des arguments mobilisés
à l'appui de ce rejet tenait alors à l'existence d'un « premier
rapport très détaillé » sur le sujet, rendu en 2019, et dont on
ne voit pas ce qu'il peut être d'autre que la fameuse contribution
des consultants au grand débat national. La suite est
plus connue : les sénateurs (communistes, notamment) réussiront
là où les députés ont échoué et la résolution n° 111
du 27 octobre 2021 conduira à la création de la commission
d'enquête Assassi.
Bref, c'est d'abord dans le creuset de l'externalisation que
le recours aux cabinets de conseil a été situé et il aurait pu
y rester, si ce n'était la pugnacité sénatoriale. En l'absence,
les choses eussent sans doute été un peu différentes : habilement
présentée, l'externalisation se confond avec la question
organisationnelle de l'allocation des ressources, alors qu'elle
n'est que le label contemporain qui recouvre certaines de ses
réponses. La question de son opportunité n'a ainsi plus vraiment
de sens et l'attention se focalise mécaniquement sur la
mise en œuvre (c'est toute l'orientation du rapport Motin 61
).
À partir de là, on peut penser que le fait de saisir spécifiquement
le recours aux cabinets de conseil aura, plus aisément,
permis de s'interroger sur le principe même dudit recours ; ce
qui n'exclut pas, évidemment, une réponse nuancée (ni, au
reste, une réponse de principe 62
).
Tout cela est d'autant plus intrigant qu'à bien y regarder, il
n'est pas si évident que le recours par l'État aux cabinets de
conseil relève de l'externalisation. Le premier est un phénomène
tentaculaire dans le sens, aussi, de l'immense variété des
activités, pratiques et organisations qu'il recouvre 63
. Quant
59 Il n'est pas impossible qu'elle ait été préparée dans l'urgence. V. rapp. Assassi, p. 75.
60 V. not. Cour des comptes 2023, p. 77 et s.
61 V. typiquement, rapp. Motin, p. 17.
62 Réponse de la Première Ministre » à Cour des comptes 2023, p. 4 : « Plus fondamentalement,
le recours important aux prestations intellectuelles est moins expliqué
par des ressources internes qui ne seraient pas mobilisées (...) qu'il n'éclaire
sur les besoins de transformation des administrations. Elles doivent être plus agiles
pour s'adapter rapidement aux enjeux des grandes transitions et être capables
de se réorganiser en fonction des priorités politiques. C'est le sens des réformes
portées depuis 2017. Elles doivent être intensifiées pour que les administrations
retrouvent des marges de manœuvre (...) ».
63 Cette variété recèle d'ailleurs un piège méthodologique sur lequel v. F.-M.
Poupeau, D. Guéranger, S. Cadiou, « Les consultants font-ils (de) la politique ? »,
PMP 2012, vol. 29/1, § 10 : « Les thèses de la " consultocratie " , tout comme bon
nombre de travaux sur les consultants d'ailleurs, sont ici victimes d'un travers
consistant à généraliser des constats tirés de l'étude des cabinets les plus prestigieux
et les plus dominants, qui ont réussi peut-être plus que d'autres à s'imposer
comme légitimes auprès de décideurs politiques et administratifs ». Tant l'objet
que l'approche de la présente étude conduisent un peu, il faut bien l'admettre, à
tomber dans ce piège. Ainsi et plus précisément, le rapport État-conseil concentrera
l'analyse au détriment des spécificités propres aux collectivités territoriales ou
aux institutions européennes, par exemple. Non sans lien, c'est essentiellement le
conseil « en administration » (par analogie au conseil « en organisation ») et non
le conseil en politiques publiques qui sera envisagé (point - faible, certes - qui
n'est pas sans intérêt ni sans logique dans le contexte français ; v. P. Duran « La
gestion publique en tension : défis du présent, chantiers du futur. Pour un droit
Re vue du dr oit public * Mar s 2024
69

http://www.syntec-conseil.fr

Revue - Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger 1-2024

Table des matières de la publication Revue - Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger 1-2024