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au champ d'extension de l'externalisation, il est non seulement
fort divers au sein de la littérature spécialisée, mais il
fait aussi l'objet d'usages instrumentaux 64
qui ne sont pas
sans lien avec les affects négatifs qui accompagnent bien souvent
le concept. Partant, l'un et l'autre peuvent se recouper
ou non. Par exemple, le secrétariat général de l'Organisation
des Nations unies exclut expressément les « relations contractuelles
avec les consultants » de sa définition de l'externalisation
65
. Plus significatif, lors de son audition par la commission
Assassi, Monsieur Karim Tadjeddine - directeur associé
du cabinet McKinsey - présentait le rôle des consultants, en
tout cas ceux qui font du conseil en stratégie, par opposition
avec l'externalisation 66
. Si E ≠ rc2, alors de deux choses l'une :
soit le recours aux cabinets de conseil n'est pas encore de l'externalisation,
parce qu'en tant que pur et ponctuel échange
marchand, il passe sous la borne basse qui - dans certaines
définitions 67
- la cantonne à un minimum d'intensité relationnelle
; soit le recours aux cabinets de conseil n'est plus
vraiment de l'externalisation, parce qu'en tant que pratique
hybride et répétée, il touche la borne haute qui la distingue
de la relation d'autorité (c'est-à-dire interne). Ainsi, « il n'est
pas certain que le phénomène doive être analysé uniquement
dans un sens, uniquement comme une influence du privé
vers le public » 68
la seconde branche de l'alternative soit la plus pertinente 69
I. Le recours aux cabinets de conseil,
stade suprême de la fonction
publique ?
Si elle se laisse immédiatement saisir par la puissance évocatrice
de la formule de Michel Bazex 70
, l'hypothèse portée
par ce premier clin d'œil peut paraître étonnante au regard
de l'épisode en cours. Mais tout comme l'externalisation est
ancrée dans une histoire particulière de la réforme de l'État, il
n'est pas judicieux de saisir le recours aux cabinets de conseil
uniquement comme un mécanisme, sauf à adopter comme
présupposé - que cela soit pour l'encenser ou le rejeter - la
cohérence révolutionnaire de son irruption contemporaine 71
.
En matière de recours par l'État aux cabinets de conseil aussi,
l'analyse du contexte (A) doit précéder celle du concept (B).
A. Contexte
Sans revenir sur l'ensemble de l'histoire du champ professionnel
du conseil 72
, certains points de repère sont nécessaires à la
. Sans suspens, il semble effectivement que
, à
tout le moins dans le cas français. Pour le montrer - et tenter
de contribuer à la compréhension du phénomène tentaculaire
et à l'explication du sens qu'il est possible de lui donner
- on appréhendera le recours par l'État aux cabinets de
conseil au prisme de l'externalisation. Afin de s'en tenir aux
points les plus saillants, les résultats seront présentés comme
des éléments de réponse à deux questions - qui renvoient au
fait qu'à l'instar de l'externalisation, le recours aux consultants
est à la fois un mécanisme et une décision - : le recours
aux cabinets de conseil est-il le stade suprême de la fonction
publique (1) ? Peut-il y avoir un État sans administration (2) ?
de l'action publique - Hommage à Jacques Caillosse », Droit et Société 2022/3,
n° 112, spéc. § 7 et s.).
64 Pour ne donner qu'un exemple, v. la récente passe d'armes entre le collectif de
fonctionnaires « Nos services publics » (160 Md d'euros d'externalisation par
an : comment la puissance publique sape sa capacité d'agir, note #1, avr. 2021) et
l'Institut de la gestion déléguée (Remarques relatives à la note du collectif « Nos
services publics », avr. 2021). L'enjeu était en lien direct avec l'ensemble du processus
dont il a été rendu compte supra puisque c'est sur la note de « Nos services
publics » que s'appuyaient les députées communistes dans leur proposition de
résolution.
65 Corps commun d'inspection du système des Nations unies, Audit de gestion sur
les pratiques de l'organisation et des fonds et programmes des Nations unies en
matière d'externalisation, JIU/REP/2002/7 ONU, déc. 2002, p. 3.
66 Rapp. Assassi, t. 2, p. 141 : « Notre métier de conseil est d'accompagner de
manière " temporaire " - j'insiste sur ce terme - des responsables opérationnels
pour les aider à accomplir leur mission, renforcer et développer les compétences
de leur équipe. Nous ne remplissons pas de mission d'externalisation ou d'outsourcing,
c'est-à-dire des délégations durables de mission (...) ».
67 Dont rend partiellement compte le rapport Motin (p. 44) : « Certains acteurs
récuseront même la notion d'externalisation lorsque le besoin n'est pas récurrent
et n'a jamais été pris en charge par l'administration ».
68 F. Blanc, « McKinsey », Dr. adm. 2022, n° 6, alerte 76.
69 Ainsi, le titre de cette étude est un clin d'œil, qui n'est pas que formel à G. Timsit,
« E = R.S 2 : Le nouveau retour de l'État ? Réflexions sur l'expérience française »,
RISA 2006/4, vol. 72, p. 605 et s.
compréhension du contexte dans lequel s'effectue aujourd'hui
le recours aux consultants. Là encore, l'enjeu est important.
Pour le dire directement, s'en tenir au mythe du consultant
descendant de Taylor qui, grâce à la maîtrise de méthodes
propres à répondre aux impératifs de son temps, intervient au
chevet des organisations, reviendrait à bâtir la compréhension
du phénomène à partir des éléments de langage propagés par
les cabinets et volontiers mobilisés par leurs clients publics. Il
faudra plutôt envisager l'effet produit - et donc recherché -
sur les organisations clientes à la lumière de la structuration
du champ professionnel du conseil 73
. Autrement dit, ce sont
les liens de l'État tant à l'offre (1) qu'à la demande (2) de
conseil qu'il faut contextualiser 74
.
1. Offre
En France, la fonction de conseil - d'abord internalisée au sein
des grandes firmes de la fin du XIXe
siècle - a fait précoce.
Les cabinets de
ment l'objet d'un exercice libéral dans les mains des ingénieurs
issus des corps (poly)techniques de l'État 75
70 M. Bazex, « La privatisation, stade suprême de l'interventionnisme ? », RFDA
1994, n° 2, p. 285 et s.
71 V., beaucoup plus généralement, l'abord de la réforme de l'administration par
P. Bezes, Réinventer l'État. Les réformes de l'administration française (1962-2008),
2009, PUF.
72 Et encore moins de la pensée managériale. V. L. Marco, « La pensée managériale
française. Première partie : les précurseurs (1675-1914) », Les Cahiers
du LERASS, Recherches en Sciences de la Société 1991, n° 23, p. 187 et s. ;
L. Marco, « Deuxième partie : les fondateurs (1914-1945) », Les Cahiers
du LERASS, Recherches en Sciences de la Société 1991, n° 24, p. 185 et s. ;
L. Marco, « Troisième partie : les continuateurs (1945-1975) », Les Cahiers du
LERASS, Sciences de la Société 1992, n° 25, p. 175 et s.
73 En ce sens, C. D. McKenna, « The World's Newest Profession : Management
Consulting in the Twentieth entury », Entreprise & Society 2001, vol. 2, n° 4,
p. 674 et s.
74 D. Saint-Martin, « Le consulting et l'État : une analyse comparée de l'offre et de
la demande », RFAP 2006/4, n° 120, p. 743 et s.
75 O. Henry, « Le conseil, un espace professionnel autonome ? », Entreprises et
Histoire 1994/3, n° 7, p. 37. L'ensemble du présent paragraphe doit beaucoup
à cet article.
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