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Dossier
de réinternalisation en cours - 40 ETP octroyés à la DITP
depuis 2022 - consiste donc à recourir à des consultants 168
.
Au vu de ces éléments, conclure à l'extériorité comme caractéristique
du recours aux cabinets de conseil reviendrait
à plaquer, par un excès de formalisme, le concept général
d'externalisation sur une situation qui mérite d'être singularisée.
Ni véritablement dehors ni véritablement dedans, les
cabinets de conseil - surtout en stratégie - et leurs interfaces
administratives constituent des hybrides organisationnels aux
membranes poreuses. Ce sont des lieux de passage devenus
désormais importants à la fois dans le sens du public vers le
privé 169
sens unique 170 -, mais aussi du privé vers le public 171
2. Amplitude
- c'est-à-dire le pantouflage, traditionnellement à
, sans
qu'aucune de ces destinations ne soit définitive.
L'emprunt et l'adaptation de la formule de Michel Bazex - le
recours aux cabinets de conseil, stade suprême de la fonction
publique ? - visent à saisir cette réalité, en laissant évidemment
ouverte la réponse quant au sens à lui donner. D'autant
plus qu'une des caractéristiques du moment présent est, qu'à
force d'évolution du droit de la fonction publique 172
, les
consultants peuvent désormais plus facilement sortir de leur
rôle d'alliés exécutants au service de la très 173
publique et s'ériger sinon en égaux, au moins en rivaux 174
haute fonction
. Le
souhait des inspections générales de bénéficier de la réforme
dont elles ont fait l'objet pour être identifiées comme le cœurconseiller
de l'État 175
tensions nouvelles 176
.
est peut-être un signal dans le sens de
(re)composant la « noblesse managériale
publique-privée » 177
168 IGF 2023, annexe V, p. 13-14.
169 Sénat, Position personnelle du rapporteur de la commission d'enquête sur les
mutations de la Haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement
des institutions de la République, 4 oct. 2018, L'oligarchie administrative
dans la République. De quoi le pantouflage est-il le nom ?, n° 16, p. 39,
P.-Y. Collombat.
170 M.-C. Kessler, « Fonction publique et secteur concurrentiel », AJDA 1994,
p. 436.
171 S. Thine, P. Lagneau-Ymonet, F. Denord, R. Caveng, « Entreprendre et dominer.
Le cas des consultants », Sociétés contemporaines 2013/1, n° 89, § 39.
172 L. n° 2019-828, 6 août 2019 de transformation de la fonction publique - Ord.
n° 2021-702, 2 juin 2021, portant réforme de l'encadrement supérieur de la
fonction publique de l'État.
173 Sénat, Position personnelle du rapporteur de la commission d'enquête sur les
mutations de la Haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement
des institutions de la République, 4 oct. 2018, L'oligarchie administrative
dans la République. De quoi le pantouflage est-il le nom ?, n° 16, p. 50,
P.-Y. Collombat.
174 J. Gervais, C. Lemercier et W. Pelletier, « La noblesse managériale publiqueprivée
aux manettes des démantèlements », Après-demain 2023/1, n° 65, § 10.
175 IGF 2023, annexe V, p. 16. V. plus clairement Cercle de la Réforme de l'État,
L'État et les consultants : Retrouver des capacités stratégiques par l'internalisation.
Quel rôle pour les Inspections générales et Conseils généraux ?, 27 juill.
2023, p. 9 et s.
176 Peut-être à mettre en lien avec l'analyse des propriétés sociales et des leviers de
légitimité différents au sein des deux groupes par S. Thine, P. Lagneau-Ymonet,
F. Denord et R. Caveng, « Entreprendre et dominer. Le cas des consultants »,
Sociétés contemporaines 2013/1, n° 89, § 42 : « C'est la relative diversité de
leurs origines et de leurs trajectoires en comparaison de celles des autres élites
bureaucratiques et économiques, qui fait passer leurs trajectoires pour méritoires
et qui transforme la plupart des consultants en enfants de leurs œuvres et en
entrepreneur d'eux-mêmes ». Rappr. O. Henry, « La construction d'un monde
à part. Processus de socialisation dans les grands cabinets de conseil », Politix
1997, n° 39, p. 168.
177 J. Gervais, C. Lemercier et W. Pelletier, « La noblesse managériale publiqueprivée
aux manettes des démantèlements », Après-demain 2023/1, n° 65, § 6.
178 IGF 2023, annexe III, p. 4 et s.
179 IGF 2023, annexe III, p. 16.
180 IGF 2023, annexe III, p. 20 : « Le seuil de 500k € est supérieur à la valeur
maximum des engagements pour 7 des 17 ministères analysés et supérieur au
quantile 95 % pour 15 des 17 ministères analysés ».
181 Mais aussi ses failles, v. rapp. Assassi, p. 30.
182 Pour différentes typologies, en lien avec la structuration du champ professionnel,
la taille des cabinets ou le type de clients auxquels ils s'adressent, v. S. Thine,
P. Lagneau-Ymonet, F. Denord et R. Caveng, « Entreprendre et dominer. Le cas
des consultants », Sociétés contemporaines 2013/1, n° 89, § 12.
183 V. en ce sens les propos des associations d'élus locaux retranscrits dans la communication
de M. Lebec et N. Sansu, Mission « flash » sur le champ d'application
de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, encadrant l'intervention des
cabinets de conseil privés dans les politiques publiques, 12 juill. 2023, p. 21.
La question de l'amplitude du recours aux cabinets de conseil
est au centre de l'épisode en cours. Elle fait l'objet d'une véritable
guerre de chiffres, un temps menée sur le front de l'augmentation
générale depuis 2017 et - cette bataille étant perdue
- désormais répercutée sur celui de la réalité de la baisse
depuis la circulaire Castex de 2022. Pour ce qui nous intéresse
ici, ces tensions montrent l'immense variété de ce qui
peut être saisi comme étant le périmètre du conseil. Faisant
le point sur la question, le rapport de l'Inspection générale
des finances de 2023 distingue ainsi cinq périmètres différents
allant, du point de vue de la nomenclature des achats de
l'État, d'un unique groupe de marchandises (conseil en stratégie
et organisation) à quarante-trois d'entre eux (l'ensemble
des prestations intellectuelles) 178
. Les réflexions et appréciations
proposées par les différents acteurs du débat contemporain
sur le recours aux cabinets s'attachent à des points
de repère disposés tout au long de ce spectre du conseil. Par
exemple, le jaune budgétaire 2024 rend compte de prestations
correspondant à huit groupes de marchandises, qui sont
celles ciblées par la réduction voulue par la circulaire Castex
(l'appréciation de l'atteinte de cette cible laisse donc de côté
de très larges pans de la fourniture extérieure de prestations
intellectuelles). Cette variabilité se retrouve dans les dispositifs
de contrôle mis en place par icelle. Ainsi, les comités
d'engagement ministériels - chargés d'approuver, avec l'avis
de la DITP, les bons de commande d'une valeur supérieure
à 500 000 euros - fonctionnent-ils sur des périmètres divers
couvrant, là encore, tout le spectre du conseil (entre un et
quarante-trois groupes de marchandises) 179
. Ou, plus exactement,
« ne fonctionnent-ils pas » puisque le seuil précité,
fixé par la circulaire Castex, les a - pour l'essentiel - privés de
leur sens 180
.
Quoi qu'il en soit, et au-delà de cette approche comptable des
prestations de conseil qui présente sa logique propre 181
, l'objet
du recours aux consultants comme modalité d'externalisation
semble extrêmement large ; tant et si bien qu'on ne saurait
prétendre en saisir la cohérence de manière univoque 182
risque d'ailleurs de rendre très difficiles à appliquer les dispositions
de la proposition de loi Assassi (art. 8) visant à l'établissement
d'une cartographie des compétences de conseil (soit,
mais lesquelles ?) internes à l'administration 183
.
. Cela
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