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Conseiller l'État
Cela étant, la réflexion propre au droit ouvre une piste dans le
sens d'une appréhension transversale du recours aux cabinets
de conseil. L'idée est d'emprunter la distinction - classique
dans le champ de la classification des contrats spéciaux 184
, par
exemple - entre l'objet des prestations et l'objet du contrat.
Le premier couvre ici effectivement un panel bariolé de catégories
d'action - recherche, évaluation, étude, conseil au
sens strict, enquête, formation, audit, expertise, etc. - et de
catégories de champs d'intervention - organisation, stratégie,
management, recrutement, RH, juridique, systèmes d'information,
etc. Entendu comme « l'opération économique réalisée
» 185
, l'objet du contrat par lequel l'État se fournit des
prestations de conseil est peut-être plus homogène.
Fondamentalement, ce que fait le consultant consiste en une
série d'actions « immatérielles » 186
- fournir des informations,
prendre en charge un problème, réaliser un diagnostic, formuler
des recommandations, aider à leur implémentation,
construire du consensus et de l'engagement à leur endroit,
faciliter l'apprentissage et améliorer le fonctionnement de
l'organisation 187
relation 188
- caractérisant moins une prestation qu'une
. Précisons immédiatement que l'idée n'est pas
de conclure au caractère intrinsèquement indescriptible et
spécifique du conseil, qui est un élément rhétorique propre
au secteur 189
. Au contraire, il semble plutôt que l'objet de
. Dans un
la relation de conseil corresponde à peu de choses près à la
fonction des cadres au sein d'une organisation 190
passage - qu'on suspecte d'être un peu taquin - de son rapport
de 2023, l'Inspection générale des finances liste ainsi les
compétences-clés des consultants (à partir d'une fiche trouvée
sur un moteur de recherche d'emploi en ligne bien connu) :
elles n'ont absolument rien de spécifique 191
du consultant externe n'est pas sans rappeler celui qui opposait
les bons et les mauvais chasseurs 192
...
Conçu comme un rapport au savoir en appui à la décision
et à sa mise en œuvre, l'objet du conseil renvoie à l'idée très
générale de gestion 193
ou de fonction administrative 194
tout le moins de tout ce qui, en son sein, environne la décision
au sens strict 195
(sans aller non plus jusqu'à l'exécution
de l'action). En ce sens, le recours à un cabinet de conseil
consiste en l'externalisation - selon une profondeur variable,
bien entendu 196
- d'une activité à « forte valeur ajoutée » 197
,
la colonne vertébrale de toute organisation : l'administration
elle-même 198
. Cette conclusion est congruente avec l'analyse
de l'extériorité précédemment menée et permet de caractériser
l'objet du contrat de consulting dans l'ordre de l'adossement,
voire de la quasi-intégration, beaucoup plus que dans
celui de l'échange.
Deux objections pourraient, néanmoins, être formulées à
l'encontre de cette présentation. D'une part, le fait qu'elle
amalgame trop pour saisir correctement. Elle gomme notamment
la différence entre les deux plus importants pôles de
prestations intellectuelles livrées à l'État : le conseil en management
et stratégie et le conseil lié aux systèmes d'information,
dont on peut estimer qu'il fait appel à de tout autres
compétences 199
vu de l'état de quasi-abandon 200
ou qu'il mérite une attention particulière au
dans les mains de cabinets
192 IGF 2023, annexe V, p. 10. Après un long paragraphe, l'IGF en revient au fait
que le consultant interne est dans l'organisation alors que le consultant externe
intervient... depuis l'extérieur.
. Au reste, l'effort
du même document visant à distinguer le consultant interne
193 Rappr. P. Bezes, S. Viallet-Thévenin, « La transversalisation managériale de
l'État. Variété des activités gestionnaires dans l'administration française (19802014)
», Gouvernement et action publique 2023/1, vol. 12, § 5.
194 Rappr. H. Fayol, « Préface » à J. Wilbois, P. Vanuxem, Essai sur la conduite des
affaires et la direction des hommes. Une doctrine française : l'administration
expérimentale, 1919, Payot et cie, p. 7-8.
184 Y compris en droit administratif, v. L. Marcus, L'unité des contrats publics, 2010,
Dalloz, spéc. p. 391.
185 F. Chénedé, Les commutations en droit privé. Contribution à la théorie générale
des obligations, 2008, Economica, p. 106.
186 Sur l'évolution historique des tâches réalisées par les consultants, v. O. Henry,
« La construction d'un monde à part. Processus de socialisation dans les grands
cabinets de conseil », Politix 1997, n° 39, p. 156.
187 Traduit et adapté de S. Canback, « The Logic of Management Consulting (Part
One) », Journal of Management Consulting 1998, vol. 10, n° 2, p. 6-7 (reprenant
la typologie de A. N. Turner, « Consulting is more than giving advice »,
Harvard Business Review 1982, n° 60, p. 120 et s.). Pour une présentation plus
détaillée encore, v. M. Villette, Sociologie du conseil en management, 2003, La
découverte, chapitre 2, § 27.
188 M. Villette, Sociologie du conseil en management, 2003, La découverte, introduction,
§ 15.
189 O. Henry, « Entre savoir et pouvoir. Les professionnels de l'expertise et du
conseil », Actes de la recherche en Sciences Sociales 1992, 95, p. 38 : « Aucun des
consultants interviewés n'a pu se résoudre à décrire de façon rigoureuse ses " activités " ,
mettant en avant au contraire l'aspect indéterminé du métier de conseil ».
190 En ce sens, N. Belorgey et F. Pierru, « Une " consultocratie " hospitalière ? Les
consultants, courtiers de la réforme du système de santé », Les Tribunes de la
santé 2017, 2, n° 55, § 12.
191 IGF 2023, annexe V, p. 18 : « Collecte et analyse de données ; Capacité de
hiérarchisation ; Formulation d'une stratégie ; Conduite du changement ;
Présentation et communication des travaux ; Créativité ( " Creative thinking " ) ;
Pensée conceptuelle et pratique ; Résolution de problèmes ( " Problem-solving " ) ;
Communication claire et avec empathie ; Organisation et gestion du temps ;
Coopération avec tous niveaux hiérarchiques ; Curiosité ; Crédibilité ».
195 Rapp. Assassi, p. 173.
196 Quoi que... v. J.-L. Bravard, R. Morgan, adapté par F. Fréry, Réussir une externalisation,
2007, Pearson Education France, p. 19 : « Le débat philosophique sur
ce qui est ou n'est pas " cœur " autrement dit central, dans l'activité de l'entreprise
dure depuis des années. De fait, aujourd'hui - et quelle que soit l'entreprise - très
peu de domaines peuvent réellement être considérés comme centraux, même
si certains sont généralement considérés comme sacro-saints. Ainsi, 99 % des
dirigeants déclarent qu'ils ne peuvent en aucun cas externaliser leur stratégie.
Mais est-ce vraiment sûr ? En appliquant un modèle simple d'externalisation,
un conseil d'administration pourrait facilement charger deux ou trois cabinets de
conseil en stratégie de réfléchir en profondeur à l'élaboration et à la proposition
d'une stratégie pour l'entreprise. (...) Il est certain que cela coûterait fort cher,
mais il est clair qu'une entreprise pourrait externaliser sa stratégie ».
197 Rapp. Motin, p. 22.
198 Rappr. R. Fincham, T. Clark, « Preface : Management Consultancy :
Issues, Perspectives, and Agendas », International Studies of Management
& Organization 2002-2003, vol. 32, n° 4, p. 10.
199 R. Fincham, T. Clark, « Preface : Management Consultancy : Issues, Perspectives,
and Agendas », International Studies of Management & Organization 20022003,
vol. 32, n° 4, p. 4.
200 Comp. Inspection générale des Finances, Conseil général de l'économie, rapp.
nos
2022-M-043-04 et n° 2022/07/CGE/SG, Les ressources humaines de l'État
dans le numérique, janv. 2023, p. 13 : « Sur les grands projets informatiques, le
taux d'externalisation médian est de 60 % selon le suivi effectué par la DINUM
au premier semestre 2022. Il varie de 0 % à 93 % selon les projets. Un quart de
ces projets a un taux d'externalisation supérieur à 75 % ; sur l'activité courante
des ministères, les estimations de la mission donnent un taux d'externalisation
variant de 25 % à 75 % selon les ministères » ; Rapp. Motin, p. 81 : « La plupart
des ministères évaluent leur taux d'externalisation pour leurs principaux projets
à des niveaux sensiblement supérieurs : sur les cinq projets majeurs du MEAE
(France visas, RECE, Saphir, Crocus et Portail Diplomatie), la part d'externalisation
du développement est proche de 100 %, avec des équipes projets extrêmement
minces ».
ou, à
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