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spécialisés (Cap Gemini, par exemple) dont il fait l'objet.
Cela est juste, mais apparaît plutôt renforcer l'analyse. Les
systèmes d'information forment désormais l'armature d'ensemble
de l'action administrative, sans laquelle elle est incapable
de se réaliser. Ils la maillent en tout point. Les cantonner
aux marges techniques de l'organisation n'est plus possible, si
tant est que cela l'ait été un jour 201
met de retrouver l'unité fonctionnelle du consulting 202
. Cette lecture - qui per-
est
accréditée par le fait que ce sont souvent les grands cabinets
d'audit et de comptabilité qui ont, pour débloquer un accès
« par le bas » à la direction générale des entreprises 203
tant concurrencer les cabinets en stratégie 204
- et par-
développé des
prestations de services et d'ingénierie informatique.
D'autre part, il serait possible de prétendre que la présentation
de l'objet du conseil comme étant fondamentalement
relatif à la fonction administrative ne trouve pas à s'appliquer
dans la sphère publique. Le manque de culture spécifique est
d'ailleurs une critique récurrente de l'intervention des cabinets
de conseil 205
l'analyse de la fonction-fin qu'à celle de la fonction-objet 206
l'administration, si bien qu'on peut sans doute - sans retirer
quoi que ce soit à l'irréductibilité des finalités dans le partage
public/privé 207
- prétendre analyser le « fait administratif » 208
de manière transversale.
Finalement, que cela soit du point de vue de l'amplitude de
l'objet ou de l'extériorité de la relation, l'appréhension du
recours par l'État aux cabinets de conseil comme une modalité
d'externalisation n'est pas très probante ; sauf à considérer
qu'il s'agit moins d'externalisation en matière administrative
que d'externalisation de la matière administrative.
II. Peut-il y avoir un État sans
administration ?
Il n'est évidemment pas question de prétendre traiter l'immensité
de cette interrogation, inspirée de celle que Paul Amselek
posait ici même, il y a quarante ans 209
. Ce nouveau clin d'œil
invite simplement à envisager dorénavant le recours par l'État
aux cabinets de conseil comme une décision, un choix d'allocation
des ressources permettant d'obtenir le résultat d'une
activité jugée nécessaire à la poursuite de l'intérêt général.
Cet aspect décisionnel est d'ailleurs un des plus sensibles
dans l'épisode en cours : l'ensemble des critiques du rapport
Assassi peut être résumé autour de l'idée qu'à l'inverse, « [l]e
recours aux consultants constitue aujourd'hui un réflexe » 210
.
. Cependant, la remarque tient davantage à
de
Ce jugement est, en partie, non spécifique au consulting et
frappe plus généralement l'externalisation, dans différentes
configurations. Au vu de la manière dont les consultants se
sont rendus et ont été rendus indispensables à la transformation
publique, tant les arguments qui soutiennent la décision
de recourir à un cabinet de conseil (A) que les injonctions qui
l'enserrent (B) méritent cependant d'être pris au sérieux.
A. Prétexte
À l'instar de la décision d'externaliser, le recours aux cabinets
de conseil ne peut pas être saisi uniquement comme rationnel
(2). Il est plus largement déterminé (1).
1. Déterminants
En premier lieu, le choix pour l'État de recourir à un cabinet
de conseil doit être appréhendé dans ses dimensions idéologiques
et politiques. De ce point de vue, l'histoire montre
que le recours aux consultants n'est pas sans liens, même
paradoxaux 211
de l'État - peut-être opportunément 212
201 De manière intéressante, c'est précisément un changement dans la manière de
concevoir les systèmes d'information qui est à l'origine de la mode contemporaine
de l'externalisation. V. M. C. Lacity, R. Hirschheim, « The Information
Systeme Outsourcing Bandwagon », Sloan Management Review 1993, vol. 35,
n° 1, p. 73 et s.
202 En ce sens, S. Thine, P. Lagneau-Ymonet, F. Denord et R. Caveng,
« Entreprendre et dominer. Le cas des consultants », Sociétés contemporaines
2013/1, n° 89, § 28 : « La grande majorité des consultants influe sur l'ensemble
des forces productives, soit qu'ils redéfinissent la stratégie du client et les moyens
nécessaires à sa mise en œuvre, soit qu'ils conçoivent et réalisent l'infrastructure
informationnelle de l'entreprise ».
203 C. Sauviat, « Deux professions dans la tourmente. L'audit et l'analyse financière
», Actes de la Recherche en Sciences Sociales 2003, n° 146-147, p. 24.
204 S. Thine, « Pierre Bourdieu : éléments d'une analyse du champ du conseil »,
Revue française de gestion 2006/6, n° 165, § 13.
205 Rapp. Assassi, p. 14 ; Cercle de la Réforme de l'État, L'État et les consultants :
Retrouver des capacités stratégiques par l'internalisation. Quel rôle pour les
Inspections générales et Conseils généraux ?, 27 juill. 2023, p. 9.
206 En écho à G. Timsit, Le rôle de la notion de fonction administrative en droit
administratif français, 1963, LGDJ, spéc. p. 12.
207 Encore que la question du versant du conseil le plus immédiatement tourné vers
les politiques publiques est sans doute délicate à cet égard. V. J.-C. Thoenig,
« L'aventure de la réforme administrative est aussi une affaire de professionnalisme
» in Y. Emery (dir.), L'administration dans tous ses états. Réalisations et conséquences,
2000, Presses polytechniques et universitaires romandes, p. 166-167.
208 P. Bandet, L. Mehl, « Le fait administratif : nature, origine et développement »,
in G. Langrod et a., Traité de science administrative, 1966, Mouton & co, spéc.
p. 81.
209 P. Amselek, « Peut-il y avoir un État sans finances ? », RDP 1983, p. 267 et s.
210 Rapp. Assassi, p. 9 et 87.
211 Cet aspect n'invalidant pas la proposition, bien au contraire. V. C. Hood, « A
Public Management For All Seasons ? », Public Administration 1991, vol. 69,
spéc. p. 5 et s. ; P. Bezes, « Politique et administration en régime néo-managérial.
Recomposition, réactivation ou balancier ? », in Mélanges Jacques Chevallier,
2013, LGDJ, p. 414 et s, EAN : 9782275039633.
212 En ce sens, P. Gibert et J.-C. Thoenig, La Modernisation de l'État. Une promesse
trahie ?, 2019, Garnier, p. 34 : « La ruse de l'État consistait à faire du NPM
une alternative à laquelle il ne croyait pas ». Pour ce qui nous intéresse ici, cela
n'a pas beaucoup d'importance dès lors que l'expression du « souci de soi de
l'État » a conduit à la répétition des démarches de transformation au voisinage
desquelles les consultants ont prospéré (v. P. Bezes, « Les rationalités politiques
dans la réforme de l'État : le cas de la Ve
République », Revue d'histoire moderne
et contemporaine 2009, 56-4 bis, p. 73-74).
, avec la diffusion comme doctrine de réforme
- de la croyance, justifiée
par les vertus de la concurrence et/ou de la propriété
privée, dans la supériorité incitative des mécanismes de type
marché. À cet égard, le recours aux cabinets de conseil relève
bien de l'externalisation. C'est même une hyper-externalisation.
D'une part, parce que « [l]e conseil concentre les
caractéristiques que l'on prête communément au capitalisme
contemporain : " entrepreneurial " , " immatériel " , " cognitif " ,
" à l'anglo-saxonne " ; " mondialisé " ; il fait de l'investissement
dans le travail, les compétences et l'autonomie, l'organisation
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