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Conseiller l'État
par projet et la célébration du changement, ses valeurs cardinales
» 213
déré, le recours aux cabinets de conseil est une forme d'externalisation
que présuppose l'externalisation 215
l'externalisation 216
.
En raison de cette orientation idéologique même 217
« pouvoir proprement politique de dépolitisation » 219
, les
déterminants politiques du consulting sont généralement
escamotés 218
. Le recours aux cabinets de conseil dispose d'un
. Même
l'injonction actuelle à la réinternalisation semble devoir relever
d'une « analyse dénuée d'a priori " idéologique " » 220
choix, pourtant, est éminemment politique 221
. Ne serait-ce
que parce qu'en décidant de recourir, ou non, à un cabinet de
conseil, l'État trace ses propres frontières vis-à-vis du marché.
Une telle volonté s'est récemment exprimée 222
. Elle reste très
en deçà des nécessités de certains secteurs, tels que le numérique,
si l'on en croit l'Inspection générale des finances qui
évoque « un effort de rattrapage considérable » - ne serait-ce
. Le
. Partant, recourir à un consultant n'est pas seule.
D'autre part, du point de vue consiet
qui promeut
que « pour mieux piloter » l'externalisation -, « en rupture
avec les pratiques actuelles » en termes d'emploi public 223
.
ment se fournir une prestation sur le marché, c'est recourir au
marché fait homme 214
En deuxième lieu, le choix pour l'État de recourir à un cabinet
de conseil peut être saisi à partir des contraintes qui l'enserrent,
de ce qui l'éloigne du calcul économique ou de la
réflexion stratégique. Deux points méritent particulièrement
d'être relevés, qui sont transverses à l'ensemble des décisions
d'externalisation en matière administrative, mais présentent
une puissance particulière - au moins pour le second - dans
le cas du recours aux cabinets de conseil. D'une part et non
sans lien avec la question des déterminants politiques, la
diminution des plafonds d'emplois articulée à la fongibilité
asymétrique des crédits - mise en place par la LOLF - est
décisive en matière d'externalisation 224
: « Pour la quasi-totalité
des ministères interrogés et des opérateurs auditionnés,
la diminution progressive du plafond d'emplois constitue la
première raison de recours à des prestataires extérieurs pour
assurer certaines missions » 225
. Il en est de même pour le
recours aux cabinets de conseil. Dès la fin des années 1970, les
consultants américains pointaient eux-mêmes le fait que les
limitations apportées au recrutement d'agents publics constituaient
la raison la plus importante de leur sollicitation 226
.
213 S. Thine, P. Lagneau-Ymonet, F. Denord, R. Caveng, « Entreprendre et dominer.
Le cas des consultants », Sociétés contemporaines 2013/1, n° 89, § 1.
214 Le terme est employé à dessein afin d'ouvrir l'analyse sur la manière dont
s'articulent les « attributs triviaux de la domination » et « le capital " d'entrepreneurialité "
» propre aux consultants. V. S. Thine, P. Lagneau-Ymonet,
F. Denord, R. Caveng, « Entreprendre et dominer. Le cas des consultants »,
Sociétés contemporaines 2013/1, n° 89, § 24-25. Sur la question du genre, v. ici
I. Boni-Le Goff, « " Ni un homme, ni une femme, mais un consultant. " Régimes
de genre dans l'espace du conseil en management », Travail et emploi 2012/4,
n° 132, p. 21 et s.
215 R. Fincham et T. Clark, « Preface : Management Consultancy : Issues,
Perspectives, and Agendas », International Studies of Management &
Organization 2002-2003, vol. 32, n° 4, p. 11 : « Also, " outsourcing " to consultancies
is not just a management choice, but a prerequisite of certain organizational
strategies and designs (for example, lean production) ». V. par ex., intégrant
les coûts de consultance comme coûts cachés de l'externalisation de systèmes
d'information, J. Barthélemy, « The hidden costs of IT outsourcing », MIT
Sloan Management Review 2001, vol. 42, n° 3, p. 64.
216 Une récente étude a testé (à partir de données récoltées sur une période de
quatre ans auprès des hôpitaux britanniques) le lien entre le recours aux cabinets
de conseil et le choix d'externaliser les services périphériques. Elle conclut
à une « association forte » des deux phénomènes. V. A. Sturdy, I. Kirkpatrick,
N. Reguera, A. Blanco-Oliver, G. Veronesi, « The management consultancy
effect : Demand inflation and its consequences in the sourcing of external
knowledge », Public Administration 2022, vol. 100, n° 3, p. 490.
217 Y. C. Zarka, « La plus redoutable alternative : ou bien démocratie ou bien gouvernance
», in Y. C. Zarka (dir.), Démocratie, état critique, 2012, Armand Colin,
p. 159 : « Le modèle managérial change ces valeurs [productivité, efficacité,
performance] instrumentales en valeurs en soi, valant par elles-mêmes, auxquelles
toutes les autres valeurs et les autres finalités sont subordonnées ». Rappr.
V. Boussard, « Les consultants au cœur des interdépendances de l'espace de la
gestion », Cahiers internationaux de sociologie 2009/1, n° 126, § 10 : « Maîtrise,
Performance et Rationalité forment ainsi le " logos " gestionnaire ».
218 France Stratégie, Expertise et démocratie. Faire avec la défiance, 14 déc. 2018,
p. 13 : « L'action publique, de plus en plus technique et de moins en moins
explicitement reliée à des préférences idéologiques, semble exercer un recours
grandissant aux spécialistes pour préparer, mettre en œuvre et évaluer les politiques
qu'elle engage ».
219 P. Bourdieu et L. Boltanski, « La production de l'idéologie dominante », Actes
de la Recherche en Sciences Sociales 1976, n° 2-3, p. 59.
220 Cercle de la Réforme de l'État, L'État et les consultants : Retrouver des capacités
stratégiques par l'internalisation. Quel rôle pour les Inspections générales et
Conseils généraux ?, 27 juill. 2023, p. 13.
221 En ce sens, F. Pierru, « Quand les décideurs découvrent la " consultocratie " à la
française », AOC, 6 juill. 2021.
222 V. Cour des comptes 2023, p. 97 ; Jaune 2024, p. 8-9.
Dans le contexte français récent, les grandes démarches
de transformation - notamment les revues de dépense -
semblent ainsi n'être possibles qu'au prix du conseil : pour
les structures d'État, sommées d'afficher des résultats dans
des délais souvent contraints, le recours aux consultants
« devie[nt] une monnaie d'échange », « une aide qu'on est
plus ou moins dans l'obligation d'accepter, surtout dans les
ministères n'ayant pas la masse critique permettant de libérer
des ressources de gestion de projet » 227
. Les risques de cette
obtention à court terme de ressources additionnelles sont
bien connus de la littérature sur l'externalisation : elle crée un
« cercle vicieux » 228
dont il est très difficile de sortir - et dans
lequel nous sommes malheureusement piégés -, singulièrement
en période d'austérité budgétaire. D'autre part, mais
non sans lien avec ce dernier point, une contrainte classique
influençant la décision d'externalisation voit son importance
223 Inspection générale des Finances, Conseil général de l'économie, rapp. nos
2022M-043-04
et n° 2022/07/CGE/SG, Les ressources humaines de l'État dans le
numérique, janv. 2023, p. 1.
224 En ce sens, « Nos services publics » (160 Md d'euros d'externalisation par an :
comment la puissance publique sape sa capacité d'agir, note #1, avr. 2021),
p. 5-6.
225 Rapp. Motin, p. 48. La question est, dans le rapport, présentée non comme une
contrainte, mais comme une opportunité.
226 R. Rosenblum et D. McGillis, « Observations on the role of consultants in the
public sector », Public Administration Review 1979, vol. 39, n° 3, p. 220 et s.
227 F. Gélédan, « Les cabinets de conseil dans la Révision générale des politiques
publiques (RGPP) », in M. Guenoun et M. Matyjasik (dir.), En finir avec le New
Public Management, 2019, Institut de la gestion publique et du développement
économique, § 15.
228 N. Boeger et A. Sanchez-Graells, « Classic Debates in Public Service
Outsourcing », Law Research Paper Series 2019, n° 008, disponible sur bristol.ac.uk,
p. 6 : « These situations can create a vicious spiral where short-term
(outsourced) capability contracts absorb the funds that could otherwise be used
to (re)generate long- term public sector capabilities-and which can only be stopped
and reversed with significant levels of additional investment that might be
too difficult to mobilise ». V. aussi, J. Barthélemy, Tout ce que vous savez sur le
management... est faux. Apprenez à déjouer les idées reçues, 2019, Dunod, p. 57.
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