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des finances publiques, etc.), voire à une simple fonction
(conseiller dans un cabinet ministériel, etc.).
Notre regard va donc s'arrêter sur cet univers que Catherine
Grémion a appelé le « milieu décisionnel central » 2
. Ce dernier
offre la particularité très française de cumuler, pour ceux
qui le composent, les deux faces de la puissance : l'aspect
organique et l'aspect effectif. Une dualité que recoupe la
distinction habituelle entre pouvoir de droit et pouvoir de
fait. Partant, leurs titulaires n'appartiennent pas seulement au
monde politique mais pour beaucoup à l'élite administrative.
Ensemble, dans un champ de forces en perpétuelle transformation,
ils assurent la direction de l'État, dont Paul Valéry
disait avec pessimisme qu'il était un « enfant monstrueux de
la force et du droit » 3
.
L'ampleur des missions comme les manifestations multiples
de cette armature sans laquelle une société est vouée à l'avachissement
interdisent d'esquisser une cartographie qui
se voudrait exhaustive. La description ne peut figer qu'un
moment tant celui-ci dépend du contexte, des perspectives
d'analyse, de la personnalité des acteurs impliqués et des
domaines concernés. Comme l'écrivait Leibniz, consulté par
Pierre le Grand : « Il ne peut y avoir de bonne administration
que collégiale. Ce mécanisme est comme celui des montres,
dont les rouages entretiennent leur mouvement les uns par les
autres » 4
. En effet, quelles que soient les institutions, le pouvoir
s'inscrit toujours dans un rapport entre personnes. De ce
fait, les actes de l'État ne sont rien d'autre que la volonté de
son chef, de ses ministres ou de leurs représentants.
On se limitera donc à présenter quelques configurations qui
pourraient être retenues dans une théorie élaborée. C'est pourquoi
cette description n'a d'autre ambition que de contribuer
à la compréhension des règles ou des formes habituelles de la
marche de l'État. Il ne s'agit que d'un éclairage délibérément
vulgarisateur sur ce que l'auteur a pu observer dans l'exercice
de quelques responsabilités publiques. Dès lors, cet exposé n'a
pas été conçu pour plaider une cause et moins encore pour
prononcer un réquisitoire. Il se veut une simple contribution,
à partir d'une ligne de crête liée à la double appartenance du
signataire de ces lignes, à la réflexion scientifique sur l'art de
la réforme en France, si spécifique en raison des duretés de
son histoire.
L'interaction entre les différents organes associés à la distribution
des fonctions étatiques, déjà amplement et savamment
auscultés 5
cercles concentriques 6
, qui sera présentée ici s'organise autour de trois
.
2 C. Grémion, Profession : décideurs. Pouvoir des hauts fonctionnaires et réforme de
l'État, 1979, Gauthier-Villars.
3 P. Valéry, Tel Quel, 1943, Gallimard, p. 174.
4 R. Massie, Pierre le Grand, 1985, Fayard, p. 726.
5 V. par ex. X. Bioy, J.-M. Eymerie-Douzans et S. Mouton (dir.), Le règne des entourages.
Cabinets et conseillers de l'exécutif, 2015, Presses de Sciences Po, ou encore
D. Chagnollaud et J.-L. Quermonne, La Ve
l'administration, 2000, Flammarion.
6 La figure du cercle, probablement la plus significative des formes en raison de sa
perfection, s'impose car toute position de surplomb y est impossible et chacun y est
tributaire de l'autre. En revanche, son originalité tient à son dynamisme. Ainsi une
instance ou un individu peut changer d'appartenance au fil des opportunités ou des
contraintes, en fonction de la responsabilité assumée, des enjeux et de la période.
République. II - Le pouvoir exécutif et
7 R. Aron, « La classe comme représentation et comme volonté », Cahiers internationaux
de sociologie, vol. XXXVIII, 1965, numéro spécial « Les classes sociales dans
le monde d'aujourd'hui », p. 11-29.
8 D. Chagnollaud et J.-L. Quermonne, Le gouvernement de la France sous la
Ve
République, 1996, Fayard, p. 635.
9 G. Carcassonne, « Que fait Matignon ? », Pouvoirs, n° 68, 1994, p. 31.
Le premier cercle est celui par lequel transitent toutes les
décisions importantes (I). Son influence est indépassable
et sa composition déterminante. Autour du président de la
République et du Premier ministre gravite ainsi un noyau institutionnel
permanent d'organismes associant aux membres
du gouvernement une « élite technico-bureaucratique » pour
reprendre la formule de Raymond Aron 7
. Ils n'ont d'autre
choix que la coopération pour (tenter de) maîtriser des réalités
toujours plus labiles. En dépit des apparences, n'y appartient
pas la cohorte des favoris ou des courtisans dont les gouvernants
ne détestent pourtant pas tous les attraits.
Le deuxième cercle est celui des administrations d'étatmajor
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dont l'ascendant est aussi documenté qu'avéré (II).
Paradoxalement cependant, c'est celui qui pose le plus de difficultés
d'identification car il renvoie à une réalité instable : la
visibilité comme paramètre de l'influence. Au gré des incertitudes
charriées par l'actualité, ses contours sont à la fois flous
et hiérarchisés permettant à une multiplicité de « conseils » de
chercher à peser notablement sur la décision politique.
Dans le troisième et dernier cercle se retrouvent des institutions
routinières aux visions et périmètres différents (III).
Elles bénéficient d'une institutionnalisation entraînant souvent
l'obligation de leur consultation par le pouvoir politique,
mais cette ressource s'avère insuffisante pour leur permettre
d'exercer une influence réelle. Elles n'en demeurent pas moins
actives fournissant une expertise insuffisamment exploitée et
conduisant à des effets incertains.
I. Le premier cercle : les conseils
Sous la Ve
République, tous les chemins de la décision politique
mènent à l'Élysée et le quinquennat a renforcé cette évidence.
Ce n'est d'ailleurs pas un hasard si Nicolas Sarkozy et
François Hollande, que - presque - tout oppose, se retrouvent
pour prôner la suppression de la fonction de Premier ministre.
Tous deux ont pu mesurer combien l'accélération du temps
politique contraignait plus lourdement l'obtention de résultats
et ont donc cherché à imprimer un rythme plus soutenu
à l'action gouvernementale en renforçant leur autorité.
Sauf que pour y parvenir, le chef de l'État est relativement
dépourvu. Ses services n'ont guère plus de capacités administratives
qu'au moment de Vincent Auriol ou de René Coty.
Comme l'écrivait Guy Carcassonne : « Dans notre système de
décision, Matignon décide de tout et, tout ce qui ne s'y fait
pas, au minimum y passe » 9
. En conséquence les présidents
utilisent abondamment un pouvoir issu de l'ancien droit :
l'évocation.
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Re vue du dr oit public * Mar s 2024

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