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Dossier
le consultant de sa novlangue 272
qu'elle est désormais partagée au sein de l'administration 273
, mais force est de constater
.
Reste, comme raison de recourir aux cabinets de conseil, l'indépendance
du regard du consultant. Là encore, elle n'est pas
inconnue en matière d'externalisation, mais apparaît beaucoup
plus centrale ici (notamment à la lumière de l'évolution
historique du consulting dans la sphère publique). Cette
justification au recours est souvent présentée comme fondant
le rôle « politique » des consultants, ce qui se comprend à
deux égards. De manière transverse et fondamentale, d'une
part : les cabinets ont aidé et « aident [encore] les gouvernants
à légitimer le managérialisme » 274
. De manière plus
ponctuelle et ciblée, d'autre part : ces derniers « les utilisent
aussi pour imposer leur volonté à d'autres groupes au sein
de leur propre organisation » 275
. Cette fonction bénéficie de
l'ensemble des caractéristiques précédemment décrites. Ainsi,
« par leur socialisation antérieure au secteur public, les prestataires
privés disposent des ressources favorisant le dépassement
des oppositions internes au champ bureaucratique et le
contournement des résistances suscitées par les réformes » 276
.
Cette décharge de l'État sur les consultants produit un rapport
complexe entre leurs prestations et la décision politique.
La commission Assassi note en ce sens que les cabinets ont
« pour habitude de " prioriser " les scénarios proposés - avec
l'accord, voire sur demande, de l'administration -, ce qui renforce
leur poids dans la décision publique » 277
. Cela invite à se
demander vers qui est véritablement tourné l'article 1 in fine
de la proposition de loi Assassi 278
.
B. Précepte
Pour clore l'analyse, deux déclinaisons normatives du versant
décisionnel de la question du consulting doivent enfin
être envisagées : faut-il recourir aux cabinets de conseil (1) ?
Peut-on recourir aux cabinets de conseil (2) ?
1. Opportunité
« Entre l'internalisation et l'externalisation des prestations
intellectuelles, il n'y a pas de raison ni de doctrine pour choisir,
pour l'ensemble d'entre elles et de manière principielle,
de tout internaliser ou de tout externaliser » 279
. Cela dépend,
voilà effectivement la conclusion des trente dernières années
d'études sur l'externalisation 280
, elle est quasiment absente
. Cependant, en observant la
question du conseil, plusieurs spécificités apparaissent. Tout
d'abord, alors que la réalisation d'économies est un classique
en matière d'externalisation 281
de la réflexion sur le recours aux cabinets de conseil. Cela se
comprend fort bien - on voit mal selon quel calcul il pourrait
être plus onéreux de recourir à un fonctionnaire (même des
plus hauts grades de la catégorie A) plutôt qu'à un consultant
282
de réduction de 15 % des montants des prestations intellectuelles
relativement à ceux engagés en 2021 284
; cible qui a été
.
largement dépassée en 2022 et devrait l'être aussi en 2023 285
Cependant, comme cela a été relevé par l'Inspection générale
des finances, l'année 2021 « constitue un point haut pour les
dépenses de conseil (...), sensiblement au-delà de la diminution
de 15 % prescrite dans la circulaire » 286
. Au reste, comme
cela a déjà été mentionné, le périmètre du conseil concerné
par la cible de réduction est beaucoup plus réduit que celui
dans lequel a raisonné la commission Assassi, par exemple. Il
ne comprend pas, notamment, les prestations intellectuelles
informatiques, qui sont de très loin celles qui coûtent le plus
cher 287
.
Ensuite, les matrices décisionnelles issues, principalement,
de la théorie des coûts de transaction 288
ne semblent
279 IGF 2023, annexe V, p. 2.
280 T. Bovaird, « The ins and outs of outsourcing and insourcing : what have we
learnt from the past 30 years ? », Public Money & Management 2016, vol. 36,
n° 1, p. 67 et s.
prestataire a pu s'appuyer sur les travaux réalisés par elle avant son intervention,
ce qui lui a permis de rendre ses conclusions en quelques jours ».
272 Proposition de loi Assassi, art. 7 ; V. aussi, DITP, Accord-cadre relatif à la réalisation
de prestations de conseil en stratégie, en cadrage et conduite de projets et en
efficacité opérationnelle, juill. 2022, CCAP, p. 30 : « En cas d'utilisation abusive
de termes non issus de la langue française, le prestataire encourt une pénalité de
100 € par occurrence dans le livrable ».
273 V. par ex. Direction interministérielle de la transformation publique, Accordcadre
de prestations en design de services et parcours utilisateurs, sciences
comportementales, simplification des communications, intelligence collective
et facilitation, recrutement d'utilisateurs, juin 2023. Au passage, on notera également
que le rapport de l'IGF de 2023 se présente sous la forme de slides
powerpoint, assorties de volumineuses annexes (le véritable rapport, dans son
acception traditionnelle).
274 D. Saint-Martin, « Les consultants et la réforme managérialiste de l'État en
France et en Grande-Bretagne : vers l'émergence d'une " consultocratie " ? »,
Revue canadienne de science politique 1999, vol. 32, n° 1, p. 42.
275 M. Kipping, « La relation client-consultant : vers quel équilibre ? », Entreprises
et histoire 2000, n° 25, p. 7.
276 J. Gervais, « Les sommets très privés de l'État. Le " Club des acteurs de la modernisation "
et l'hybridation des élites », Actes de la recherche en sciences sociales
2012/4, n° 194, § 40.
277 Rapp. Assassi, p. 17.
278 Ils [les prestataires de conseil] proposent plusieurs scénarios aux administrations
bénéficiaires, s'appuyant sur des informations factuelles et non orientées ».
281 V. O. H. Petersen, U. Hjelmar et K. Vrangbaek, « Is Contracting out of Public
Services still the Great Panacea ? A systematic Review of Studies on Economic
and Quality Effects from 2000 to 2014 », Social policy & Administration
janv. 2018, vol. 52, n° 1, p. 130 et s. ; G. Bel, X. Fageda et M. E. Warner, « Is
private production of public services cheaper than public production ? A metaregression
analysis of solid waste and water services », Journal of Policy Analysis
and Management 2010, vol. 29, n° 3, p. 553 et s.
282 V. les estimations proposées par rapp. Assassi, p. 153-154 (selon lesquelles le coût
en jour-homme est entre 5 et 10 fois supérieur avec les consultants).
283 AN, Rapport d'information en conclusion des travaux d'une mission d'information
sur la rationalisation de notre administration comme source d'économies
budgétaires, 7 juin 2023, n° 1329, p. 7, par V. Louwagie et R. Reda, p. 8. De
manière particulièrement étonnante et alors même qu'il envisage les solutions
les plus variées - jusqu'à la modification de la Constitution pour supprimer les
prérogatives préfectorales en matière de contrôle de légalité des actes des collectivités
territoriales - pour la réalisation d'économies, ce rapport ne comprend pas
une ligne sur le rôle - et le coût - actuel des consultants.
284 Circ. Castex, p. 2.
285 Jaune 2024, p. 14.
286 IGF 2023, annexe III, p. 23.
287 IGF 2023, annexe III, p. 10 : « 40 % soit un peu plus d'1 milliard d'euros (en
part relative dans les dépenses de prestations intellectuelles en 2021) ».
288 Théorie qui partage un lien temporel intéressant - dès lors que l'on considère
la naissance Williamsonnienne et non les travaux fondateurs de Coase - avec le
conseil. V. S. Canback, « The Logic of Management Consulting (Part Two) »,
Journal of Management Consulting mai 1999, vol. 10, n° 3, p. 5.
-, mais on peut s'étonner qu'il ne s'agisse pas d'une
. La circulaire Castex a, certes, fixé une cible
piste plus évidente d'économies, à l'heure de la « sobriété
administrative » 283
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