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savoir-faire ». Enfin, « des marges de progrès existent (...)
pour sensibiliser à la fois les prestataires et les commanditaires
aux questions de déontologie et de prévention des conflits
d'intérêts ». La Cour des comptes appelle à « formaliser, dans
chaque ministère, sous l'égide du secrétariat général du gouvernement,
des doctrines de recours aux conseils extérieurs et,
pour chaque domaine, des guides de bonnes pratiques pilotés
par une Administration chef de file ».
Quelques années plus tard, en février 2021, la députée
Véronique Louwagie a présenté une communication dans le
cadre de la mission Santé sur le recours aux cabinets de conseil
par le ministère de la Santé face à la pandémie de Covid-19,
où elle constate que, au cours de la première année de celleci,
le ministère a passé plus d'une commande toutes les deux
semaines. Le sujet est aussi abordé dans le rapport d'information
du 19 janvier 2022 de la commission des finances, de
l'économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée
concernant les « différentes missions confiées par l'administration
de l'État à des prestataires extérieurs (outsourcing) » 4
.
Déjà, le recours massif et secret aux cabinets privés avait été
révélé, le 24 juin 2021, par deux journalistes, Mathieu Aron
et Caroline Michel-Aguirre, dans un article documenté de
l'Obs, qui sera suivi de la publication de leur ouvrage très
documenté Les Infiltrés, en février 2022 5
. Dans l'intervalle,
le Sénat s'était saisi de la question en créant une commission
d'enquête « sur l'influence croissante des cabinets de conseil
privés sur les politiques publiques ». À l'issue de ses travaux,
sa rapporteure et plusieurs autres sénateurs ont déposé la proposition
de loi n° 720 encadrant l'intervention des cabinets
de conseil privés dans les politiques publiques, enregistrée à la
présidence du Sénat le 21 juin 2022, et adoptée à l'unanimité
par la chambre haute puis en première lecture à l'Assemblée
nationale après avoir été largement amendée. Entre-temps, le
Premier ministre Jean Castex prenait une circulaire, publiée le
19 janvier 2022 6
, qui prévoit de réduire de 15 % les dépenses
en conseil de stratégie et organise le pilotage administratif des
marchés publics de conseil 7
. Presque un an plus tard, la circulaire
n° 6391/SG du 7 février 2023 de la Première ministre est
venue préciser les modalités de « pilotage et encadrement du
recours aux prestations intellectuelles informatiques (PII) »
qui avaient été jusqu'alors laissées de côté par les textes.
En juillet 2023, la Cour des comptes réitère ses critiques
dans un rapport qui fait suite à la demande formulée sur la
4 AN, rapp. info n° 4928, 19 janv. 2022, https://lext.so/vbBqMT.
5 M. Aron et C. Michel-Aguirre, « Des milliards dépensés pour se substituer à l'État :
enquête sur la République des consultants », L'Obs, 27 juin 2021 ; Les Infiltrés.
Comment les cabinets de conseil ont pris le contrôle de l'État, 2022, Allary éditions.
6 Circulaire n° 6329/SG du Premier ministre du 19 janvier 2022 relative à l'encadrement
du recours par les Administrations et les établissements publics de l'État
aux prestations intellectuelles.
7 Sur 43 catégories de prestations de conseils, seules six sont concernées par cette
réduction. Le texte insiste sur deux points : la nécessité, d'une part, de démontrer
au préalable que l'Administration ne dispose pas elle-même des compétences
qu'elle projette d'externaliser et celle, d'autre part, de piloter les missions externalisées.
Pour un état des lieux de la mise en œuvre de la circulaire, Inspection générale
des finances, n° 2022-M-075-05, Rénovation de l'encadrement du recours aux
prestations intellectuelles des cabinets de conseils : évaluation de la mise en œuvre
de la circulaire du Premier ministre n° 6329/SG du 19 janvier 2022, janv. 2023.
plateforme de participation citoyenne ouverte sur son site
internet 8
, son enquête portant sur le recours aux cabinets
de conseil, entre 2015 et 2022, par l'ensemble des ministères
et certains établissements publics de l'État. Ainsi que
le constate la Cour, « l'association de cabinets privés à l'action
des Administrations est devenue un mode ordinaire de
couverture des besoins dans certains secteurs ». Et pourtant,
conclut-elle, cette option a été retenue « sans qu'ait été défini
au préalable un cadre harmonisé et qu'une doctrine d'emploi
suffisamment précise ait été formalisée » (v. rapport, p. 137).
Les critiques soulevés sont identiques à celles de la commission
d'enquête sénatoriale : risque d'atteinte à la souveraineté
et de dépendance, perte de compétences métiers, fuite de
données publiques, méconnaissance des expertises internes
disponibles, recours aux cabinets pour légitimer les décisions
publiques, risque de conflit d'intérêts, etc.
Le sujet nous invite alors à apprécier les coulisses de l'intérêt
général et l'arrière-boutique des politiques publiques. En
somme, et à condition de se débarrasser de sa gangue complotiste,
c'est à l'État profond qu'il s'agit de s'atteler en abordant
la complexité du pouvoir, les lieux, les acteurs et les moyens
d'action. Il revient ici de se demander : « Qui gouverne ? » 9
L'omniprésence de ces consultants au sein de l'État conduit
à faire cohabiter des éléments du libéralisme politique et de
la démocratie avec des caractéristiques qui n'en relèvent pas.
En retenant l'angle des cabinets de conseil, on propose de
traduire leurs rôles et leurs influences dans le régime politique
par la qualification de cryptocratie oraculaire.
Dans l'Antiquité, on consultait les oracles qui dispensaient
la parole divine sans laquelle l'organisation de la cité était
impossible. Ils diffusaient ainsi une doxa à travers leur parole
qui était en fait décryptée dans le sens de l'attente de ceux
qui les consultaient, si bien qu'ils voyaient leurs actions
ainsi légitimées, constituant de facto ces en cryptopouvoirs.
Cette expression illustre ainsi le modèle de pouvoir auquel
correspond la place prise par les cabinets de conseil au sein
de l'État. Les pouvoirs publics y ont recours afin d'obtenir,
à partir d'une doxa économique et managériale d'inspiration
anglo-saxonne, des recommandations qui correspondent déjà
à leurs propres besoins et qu'ils s'efforceront de mobiliser et
traduire pour légitimer leur plan. Or, ce mode de fonctionnement
est cryptique, puisqu'il repose sur une relation opaque
entre les pouvoirs publics et les consultants. Ainsi convientil
d'expliciter les caractéristiques de ce type de régime que
constitue la cryptocratie oraculaire en retraçant sa naissance
dans le régime politique français (I) et en décrivant son organisation
(II) et ses enjeux souverains (III).
8 C. comptes, Le recours par l'État aux prestations intellectuelles de cabinets de
conseil, juill. 2023.
9 Dahl, Who governs. Democracy and Power in American City, 1961, Yale University.
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