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Conseiller l'État
Cette technique permettait au monarque d'enlever la
connaissance de certaines affaires à une juridiction normalement
compétente et de les confier à une autre instance ou
même devant son conseil. De caractère discrétionnaire, le
droit d'évocation servait d'outil au souverain pour exercer un
véritable contrôle général de l'activité judiciaire. Transposée
sur le plan politique dans la Ve
République, cela conduit le
chef de l'État à se servir des conseils qu'il préside - ou de ceux
qu'il crée - pour attraire les sujets qui lui importent.
Appartiennent ainsi à ce premier cercle de la décision, le
conseil des ministres, les différents conseils de défense (et
leurs déclinaisons thématiques 10
) ou les conseils interministériels
11
. La seule inscription d'un sujet à l'ordre du jour de
l'une de ces structures entraîne en amont une avalanche de
tractations aux fins de préparer les conclusions attendues.
L'histoire a beau avoir bâti notre administration selon un axe
vertical, aujourd'hui la majeure partie des problèmes à régler
se pose de manière longitudinale car il est rare qu'un sujet
ne concerne qu'un seul département ministériel. L'un des
défis du chef de l'État est donc de faire parvenir rapidement
à appliquer ses choix.
Or dans notre pays, l'État n'existe qu'à travers ses administrations.
Et leur rythme n'est pas nécessairement celui du
pouvoir exécutif. « De l'extérieur de l'appareil de l'État, il est
impossible d'imaginer la capacité immense de l'administration
(...) à retarder, à modifier, à affadir un projet qui ne
lui paraît pas conforme à l'idée qu'elle se fait de l'intérêt du
pays » écrit sévèrement Nicolas Sarkozy 12
. Il n'est en effet pas
rare que les exigences des responsables politiques soient vécues
comme une volonté excessive d'ingérence face à laquelle les
administrations répondent avec une lenteur qui masque mal
leur volonté de maintenir une distance protectrice. Il ne s'agit
pas pour autant d'une déloyauté, d'une manifestation d'une
hostilité politique ou d'une quelconque mauvaise foi mais
plus simplement d'une appréciation divergente sur l'idée
qu'elles se font des attentes du pays. Il peut même arriver
que la force des décisions politiques s'évanouisse à la porte
des bureaux de certains directeurs d'administrations centrales
qui doivent sans doute estimer qu'il leur revient de protéger
l'État des caprices de ceux qui le dirigent. Et c'est ainsi que
du développement d'arguments dilatoires (« Le problème est
plus compliqué qu'il n'y paraît », « un dispositif comparable a
déjà été tenté et ce fut un échec ») en multiplication de stratagèmes
retardateurs (« est-ce compatible avec le droit européen
? », « a-t-on l'accord de Bercy ? ») le principal décideur
peut se révéler être le temps.
Pour lever ces obstacles, en raison de leur composition mixte
(autorités politiques et dirigeants administratifs), ces conseils
sont les principaux outils mobilisés par le chef de l'État. Leur
10 Conseils de défense « sanitaire », conseil de sécurité intérieure, conseil de défense
« énergétique », conseil de défense écologique, conseil national du renseignement,
conseil des armements nucléaires.
11 Conseil interministériel du tourisme, etc.
12 N. Sarkozy, Le temps des tempêtes, t. 1, 2020, Éditions de l'Observatoire, p. 179.
place est de ce fait centrale dans le processus décisionnel
contemporain.
À cet égard, considérer le conseil des ministres comme une
chambre d'enregistrement est une erreur. Ce procès est pourtant
ancien et les réquisitions des procureurs connues. L'un
des derniers n'est pas le plus charitable. « C'est la messe en
latin : clochette, psaumes, ostensoir, rites et répétition des
rites. Chacun officie dans son office, récite son texte et son
évangile, chacun dit à son tour sa prière écrite et préparée
d'avance et le chœur approuve silencieusement la grande
prière finale de l'archidiacre tenant de la croyance » décrit
avec dureté Arnaud Montebourg 13
. Mais si cet exposé factuel
n'est pas totalement erroné, il sacrifie au spectaculaire en masquant
la véritable originalité de l'instance.
Le conseil est en effet nettement plus qu'une scène de la
comédie du pouvoir. C'est un rouage essentiel au bon fonctionnement
de l'État à condition de ne pas le confondre avec
le gouvernement.
Leur composition comme leurs compétences sont assurément
bien distinctes. Du reste, rien dans la Constitution n'impose
au conseil de rassembler l'entièreté du collège ministériel, et
strictement aucun texte ne réglemente son agencement intérieur,
laissant ainsi le choix à la seule appréciation du chef
de l'État qui le préside (art. 9). Naturellement, pour autant,
ce dernier n'en retire pas la qualité de membre du gouvernement.
Au
surplus, deux autres personnalités assistent aux travaux
du conseil sans toutefois y participer en droit : le secrétaire
général de la présidence et le secrétaire général du gouvernement.
Assis à l'écart et chargés d'en rédiger le compte rendu 14
,
ils se contentent d'être des témoins muets mais vigilants. Le
conseil est ainsi l'unique espace officiel de pilotage de la vie
gouvernementale qui échappe à la présence de la haute administration.
Enfin,
ultime différence entre le conseil et le gouvernement,
il peut arriver qu'un représentant d'un État européen y soit
convié. Ce fut par exemple le cas de Thomas de Maizière,
alors ministre de l'Intérieur allemand le 15 juin 2016 lui permettant
d'intervenir sur la coopération entre les deux pays en
matière de sécurité.
Sur le plan des compétences, il n'est pas non plus possible
d'assimiler les deux organismes. En droit le conseil n'est l'auteur
d'aucune mesure. Le Conseil d'État a, d'ailleurs, eu l'occasion
de juger le 25 novembre 1977 15
que ses délibérations
ne pouvaient faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir
contrairement par exemple à celles d'un conseil municipal.
Ainsi les décrets en conseil des ministres sont des actes du
président de la République et non du conseil. À l'inverse,
lorsque la Constitution se réfère au gouvernement, c'est pour
13 A. Montebourg, L'engagement, 2020, Grasset, p. 200.
14 Au début de la Ve
République, ce document était maladroitement baptisé « relevé
de décision » ce qui ne manquait pas de créer des ambiguïtés sur la nature du
conseil.
15 CE, 25 nov. 1977, n° 03158 : Cie des architectes en chef des bâtiments civils.
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