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Dossier
suite des privatisations de 1986 et surtout de celles dites
Balladur entre 1993 et 1997, les entreprises publiques auront
massivement recours aux experts privés pour les accompagner
dans leur passage au marché concurrentiel. D'autres facteurs
résultent de la technocratie concurrentielle de l'Union européenne,
à commencer par la création du marché intérieur
européen en 1986, ainsi que de la multiplication des autorités
administratives indépendantes (AAI) qui brouillent la distinction
entre l'Administration publique et les secteurs régulés
17
répertoire néomanagérial, à l'image du lean management » 19
.
Entre 2007 et 2012, plus d'une centaine de missions sont
effectuées auprès de quinze ministères, ce qui correspond
à quatre consultants à plein temps par ministère pendant
cinq ans 20
. Ils s'affirment comme les chevilles ouvrières
du NPM et de l'économie financiarisée.
. Le mouvement de pénétration de la sphère publique par
les consultants ne cessera de gagner du terrain dès lors que
la réforme de l'État ne sera plus envisagée que sous l'angle
des restrictions budgétaires, conduisant à les mobiliser sans
cesse davantage afin de réorganiser les services, d'optimiser
les ressources et de justifier la diminution des recettes et des
effectifs.
La métamorphose des cabinets en acteurs politiques
naît avec les audits de modernisation, menés entre 2005
et 2007, et qui préfigurent la révision générale des politiques
publiques (RGPP). C'est à cette occasion que les ministères
ouvrent leurs portes aux consultants qui investissent
les Administrations d'État pour passer au crible 130 sujets
et produire 157 rapports 18
logique de performance, la LOLF n° 2001-692 du 1er
. Très friande d'indicateurs et de
août
2001 encourage le recours aux cabinets par des dispositifs
tels que le plafond d'emplois en équivalent temps plein, qui
consiste à assigner aux autorités publiques l'obligation de
tenir les contraintes sans dépasser le recrutement d'un certain
nombre d'agents. Or, les réformes successives de l'État
se sont accompagnées d'une diminution de ces plafonds,
l'interdiction de recruter en interne de nouveaux agents ayant
conduit l'Administration à externaliser ses prestations. Dans
le même sens, la norme dite de la « fongibilité asymétrique
des crédits », qui permet de redéployer le budget consacré au
personnel pour financer d'autres dépenses, interdit le mouvement
inverse. La loi a donc instauré un « cliquet anti-retour »
qui a diminué les ressources internes de l'Administration et
conduit à une sous-traitance massive. Le recours aux cabinets
de conseil a ensuite été entériné par le principe de la RGPP du
non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux. Par ailleurs,
cette réforme consacre, à partir de l'été 2007, une démarche
d'audits qui fait la part belle à l'expertise des cabinets de
conseil : « Les équipes d'audit qui investissent massivement
les ministères mêlent corps d'inspection et consultants, et
aboutissent très rapidement à plus de 300 décisions à la fin
2007. Mais, très vite, l'action des cabinets de conseil dépasse
la seule activité d'audits pour s'étendre à l'expérimentation
d'une série d'outils puisant à la fois aux sources des expérimentations
rocardiennes, comme le projet de service, et au
17 Les auteurs traitent précisément du cas des cabinets d'affaire, P. France et
A. Vauchez, Sphère publique, intérêts privés. Enquête sur un grand brouillage, 2017,
Presses de Sciences Po.
18 F. Gélédan, « Les cabinets de conseil dans la Révision générale des politiques
publiques (RGPP) », in En finir avec le New Public Management, 2019, Institut
de la gestion publique et du développement économique.
L'externalisation aux cabinets de conseil ne sera pas remise
en cause avec la modernisation de l'action publique - MAP
(2012-2017) -, qui succède à la RGPP, et Action Publique
2022 (AP 2022) confirme cette tendance, le fonctionnement
de l'État et ses dépenses faisant désormais l'objet d'un examen
systématique par les consultants. On assistera à une nouvelle
accélération sous le quinquennat qui débute en 2017. La
commission d'enquête sénatoriale relève dans son rapport que
les prestations de conseil des ministères ont plus que doublé
depuis 2018, pour atteindre 893,9 millions d'euros pour les
ministères, auxquels il faut ajouter 171,9 millions d'euros
pour un échantillon représentatif de 44 opérateurs de l'État,
les dépenses atteignant donc le milliard d'euros. Et si l'on
élargit la période étudiée, les dépenses liées aux prestations
intellectuelles ont crû de 22 % par an en moyenne entre 2015
et 2021, du fait de l'augmentation des recours aux conseils
extérieurs de 35 % par an sur la même période. Les montants
accusent désormais une baisse, comme l'exigeait la circulaire
Castex qui prévoyait une diminution de 15 % pour
sept catégories de prestations de conseil. Entre janvier et
juin 2023, les crédits décaissés par l'État pour des prestations
de conseil en stratégie et organisation ont atteint 63,4 millions
d'euros, contre 110,3 millions déboursés au premier
semestre 2022. Les autorisations d'engagement ont quant à
elles chuté à 35,5 millions au premier semestre 2023, là où
elles s'établissaient à 117,8 millions au cours des six premiers
mois de 2022. Le montant définitif des dépenses de conseil,
hors informatique, de l'État au titre de l'année 2022 s'établit
à 156,3 millions d'euros, un chiffre en baisse de 33 % par
rapport à 2021 où il atteignait près de 235 millions d'euros.
La baisse constatée ne doit pas masquer le fait que le recours
au cabinet reste massif, on est loin d'un retour au niveau de
dépenses antérieur à 2017, les consultants exerçant au quotidien
des activités de conseil et de stratégie publique, tels des
acteurs politiques au cœur de l'État.
C. L'implantation de la cryptocratie oraculaire
Tour à tour associée du pouvoir politique ou administratif,
courtier d'un modèle néolibéral, stratège ou exécutant, la
présence des consultants perturbe la manière d'aborder la
souveraineté (ou indépendance) ou encore la séparation des
pouvoirs. On ne peut s'empêcher de questionner les principes
de la théorie de l'État qui ne sortent pas indemnes de leur
confrontation avec le rôle des cabinets. Le sujet nous invite
19 F. Gélédan, « Les cabinets de conseil dans la Révision générale des politiques
publiques (RGPP) », in En finir avec le New Public Management, 2019, Institut
de la gestion publique et du développement économique.
20 AN, rapport d'information sur l'évaluation de la Révision générale des politiques
publiques (RGPP), 2011, par F. Cornut-Gentille et C. Eckert.
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