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publics qui s'y sont largement accoutumés, cette attente de la
parole managériale a engendré une dépendance, l'externalisation
massive ayant conduit l'État à perdre ses capacités fonctionnelles
et matérielles au fur et à mesure que les consultants
s'intègrent dans l'organigramme administratif. Leur est accordée
une place politique qui en fait des cryptopouvoirs dont
l'influence occulte suspend l'action publique à l'expression de
leur parole souveraine. Ainsi est née une cryptocratie oraculaire
cohabitant avec des principes démocratiques et libéraux
qui n'ont pas su contenir son expansion et sa puissance.
II. L'organisation de la cryptocratie
oraculaire
Le régime de la cryptocratie oraculaire s'organise autour d'un
ensemble d'oracles privés et de fidèles publics (A), de techniques
propres de dévolution du pouvoir (B) et de la constitution
de formes critiquables de légitimité (C).
A. Les oracles de la cryptocratie
Si la cryptocratie oraculaire fonctionne grâce au pouvoir
des oracles, il faut un public pour les consulter. Ce régime
se constitue dans le rapport contractuel et surtout factuel
entre gouvernants et consultants, l'engouement de certaines
Administrations pour ces derniers les assimilant à des oracles
internes du management privé.
« Courtiers » 27
, « infiltrés », « mandarins » 28
ou « intermédiaires » 29
, « docteur, facilitateur et expert » 30
, « nouvelle élite »
, les
dénominations se multiplient pour qualifier les consultants
privés. Le marché de conseil se compose désormais d'une
myriade d'acteurs mais reste dominé par les grandes firmes
nord-américaines. On y rencontre ainsi les Big Four de l'audit,
les grands cabinets généralistes et polyvalents au niveau
mondial, les cabinets en stratégie et des sociétés plus récentes
et l'innovation publique a provoqué l'apparition de nouveaux
entrants (start-up, agences, entrepreneurs) renouvelant les
méthodes (design de services, analyse des données, transformation
numérique, prototypage, consultation citoyenne,
etc.) et à qui sont sous-traitées des tâches liées aux politiques
de transformation de l'État 31
.
Ces acteurs sont présents aux échelons internationaux, nationaux
et locaux, jouant ainsi les intermédiaires discrets dans
les relations entre institutions internationales et États, États
et collectivités locales 32
. Leur coût pour la Commission euro27
N. Belorgey et F. Pierru, « Une consultocratie hospitalière ? Les consultants, courtiers
de la réforme du système de santé », Les Tribunes de la santé 2017, p. 45 à 57.
28 Woillet, E. Favier-Baron, A. Saint-Fargeau et S. Woillet, Consultocratie. Les nouveaux
mandarins, 2022, FYR éditions.
29 P. France et A. Vauchez, Sphère publique, intérêts privés. Enquête sur un grand
brouillage, 2017, Presses de Sciences Po.
30 C. Lalonde et C. Adler, " Information asymmetry in process consultation : An
empirical research on leader-client/consultant relationship in healthcare organizations " ,
Leadership & Organization Development Journal, 2015, p. 177-211.
31 J. Nessi, « Innovation publique : de la " consultocratie " à la transformation plus
agile ? », Horizons publics, janv.-févr. 2019.
32 B. Momani, " Management consultants and the United States'public sector " ,
Business and Politics, 2013, p. 381-399.
péenne s'élèverait à plus de 462 millions entre 2016 et 2019,
les cabinets ayant été très actifs dans l'élaboration et la mise en
œuvre du plan de relance de 730 milliards d'euros environ, les
mêmes consultants s'étant trouvés ensuite à la manœuvre au
sein des États membres pour élaborer les propositions nationales
de relance en vue de toucher les fonds européens à partir
de critères qu'ils avaient définis au sein de l'Union . Les États
sont contraints d'accepter les conflits d'intérêts des cabinets
s'ils veulent concurrencer les autres États sur le marché, quitte
à se placer dans des situations de dépendance dangereuses
pour leur souveraineté. Alors qu'ils se présentent comme les
apôtres du libéralisme économique, l'intervention des consultants
à tous les niveaux contribue à limiter la concurrence
en créant des situations de favoritisme. Ils incitent à élaborer
des politiques favorables à leurs clients privés au détriment
de l'intérêt général, et la connaissance acquise dans la sphère
publique leur permet de favoriser ceux-ci en contradiction
avec la libre et égale concurrence du marché. En Australie,
depuis 2021, on assiste à un scandale visant PwC, dont l'un
des associés a divulgué des plans fiscaux confidentiels, qu'il
avait lui-même élaboré avec le gouvernement et l'administration
publique, à des sociétés étrangères pour les aider à modifier
leur politique fiscale dans le pays afin d'élargir sa clientèle.
Ces acteurs se sont rendus indispensables au point parfois d'être
intégrés de facto dans l'organigramme des Administrations, de
produire des textes avec leur logo, d'utiliser des boîtes e-mail
internes ou d'exercer une activité administrative permanente.
Ainsi la mise en place de nombreuses politiques publiques ne
peut plus se passer de l'aide des cabinets de conseil, comme
le souligne la Cour des comptes pour le marché du ministère
de l'Éducation nationale au sujet de la réorganisation de la
direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO), ou
encore pour celui du ministère du Travail relatif à l'assistance
au déploiement du dispositif Transco. Dans certains cas, l'externalisation
s'apparente à des prestations de sous-traitance
déguisée qui rendent permanente la présence des consultants
au sein de l'Administration. La direction générale de l'énergie
et du climat (DGEC) recourt à des cabinets privés dans
le domaine de l'éolien en raison de prestations techniques
pour lesquelles elle ne dispose pas d'expertise suffisante. Le
ministère de l'Intérieur y a également recours au titre de missions
permanentes d'assistance à maîtrise d'ouvrage pour le
contrôle automatisé des radars, qui représentent le quart de
ses dépenses de conseil.
Il n'y a pas d'oracles sans public pour écouter leurs prophéties,
l'exécutif et son administration constituant une pièce
maîtresse de la cryptocratie oraculaire. Dans les années 2000,
la direction générale de la modernisation de l'État (DGME),
qui fut confiée à un ancien de X-Ponts passé par McKinsey
pendant huit ans, a été le chef d'orchestre du recours aux
consultants privés. C'est désormais la direction interministérielle
de la transformation publique (DITP), qui se fait le
chantre de la consultocratie. La plupart de ses activités sont
réalisées en partenariat avec les cabinets nord-américains qui
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